一、引言
量刑规范化改革是中央确定的重大司法改革项目,经过深入调研论证,广泛征求各方面意见,最高人民法院起草制定了《人民法院量刑指导意见(试行)》(以下简称《量刑指导意见》),最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合起草制定了《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》(以下简称《量刑程序意见》)。从2010年10月1日起,量刑规范化工作在全国法院全面试行。
量刑规范化改革的目的是为了规范法官在量刑方面的自由裁量权,《量刑指导意见》的出台,建立了精确的量刑方法,从而促使法官的量刑走向公正和精密。而《量刑程序意见》试图建立某种具有相对独立性的量刑程序,并把它纳入到法庭审理程序之中。
自“两个意见”试行迄今,已一年有余。本文以基层检察院开展量刑建议工作的基本情况为调查对象,就出现的问题及对策的完善等进行探讨,以期有所裨益。
二、蚌埠市龙子湖区检察院量刑建议实施情况的基本情况
我院公诉科现有7人,其中检察员5人,代理检察员1人,书记员1人。主要负责辖区蚌埠市公安局龙子湖分局、蚌埠市公安局交通分局移送审查起诉的刑事案件,及全市未成年人犯罪案件的集中管辖。自2011年 已全面开展量刑建议工作。目前,龙子湖区检察院开展量刑建议的案件类型主要侧重于《量刑指导意见》规定的15类案件。
1、办案中权衡个案差异,贯彻宽严相济政策。公诉人提出量刑建议结合被告人的犯罪动机、主观恶性、造成的社会影响等因素,也着重考查犯罪行为人的人身危险性及教育可塑性,特别对未成年人和在校学生,对于主观恶性不大、情节较轻微的案件,应采取更为宽容的态度,重在挽救、教育,所适用的刑罚止于足以预防其再次犯罪。对于犯罪情节较轻、认罪态度较好、具有帮教条件的未成年人,公诉人建议法院适用缓刑。相反对于主观恶性大、情节恶劣及惯犯、累犯等提出从严处罚的量刑建议。
2、循序渐进,由易至难。作为基层院,多存在案件数量大、繁简不一的情形,若对所有案件推行量刑建议,不仅公诉部门不堪重负,反而难以保障案件质量,适得其反。因此办案人员结合《量刑指导意见》,将采用相对性量刑建议方式,即建议法院对被告人在某一量刑区间内择处刑罚,逐步将案件适用范围扩大到重大、复杂的案件,特别是自侦类案件,并提出更为具体的刑期。
3、推行量刑建议工作以来,公诉人业务能力有了显著提高。量刑建议的改革对公诉人在办理案件提出了更高的要求。在审查案件证据时,既要注重审查定罪证据,也要注重审查量刑证据;既要注重审查法定量刑情节,也要注重审查酌定量刑情节;既要注重审查从重量刑情节,也要注重审查从轻、减轻、免除处罚量刑情节。在法庭审理过程中,要合理安排证据出示顺序和辩论重点,对于被告人对指控的犯罪事实和罪名没有异议的案件,可以主要围绕量刑和其他有争议的问题出示证据和进行辩论;对于被告人不认罪或者辩护人作无罪辩护的案件,应当先出示定罪证据,后出示量刑证据。对于提出量刑建议的案件,收到法院的判决、裁定后,应当对判决、裁定是否采纳量刑建议以及量刑理由、依据进行审查,认为判决、裁定量刑确有错误、符合抗诉条件的,应依法及时向法院提出抗诉。
三、龙子湖区人民检察院当前在实施量刑建议规范化工作中存在的问题
作为公诉改革的内容之一,我院开展量刑建议的探索处于起步阶段。实践中难免会存在一些问题:
1、认识有偏差,素质参差不齐,难以适应量刑规范化的需要。量刑规范化工作是一项全新的工作,全面铺开在即,对规范法官自由裁量权,实现司法公正具有重大意义,也对刑事检察业务素质提出了更新更高的要求,但在实践中,从事刑事检察工作的公诉干警对刑事量刑规范化工作的意义认识不一,难以适应形势发展的需要。
(1)公诉人不能掌握如何适用量刑建议。量刑幅度过宽,就会失去“建议”的意义,过窄又会涉嫌干涉法官的自由裁量权。目前,通常只在普通程序中提出量刑建议,而且是在一些社会关注度大的案件中运用。因为这类案件相对公开,开展量刑建议效果比较好。而对简易程序和其他普通程序案件,因缺乏信心开展量刑建议不多;同时在量刑建议中,公诉人通常只是概括性地提出被告人应被判处刑期的幅度,而对建议的理由很少进行具体的阐述。
(2)对量刑建议是否越权有争议。有观点认为量刑建议于法无据,是检察机关争权。但更多的观点认为量刑建议权是求刑权,其中提起公诉权是定罪求刑权,而量刑建议权是量刑求刑权,因此,量刑建议权是公诉权的应有内涵。这些争论对一些公诉人员造成了影响,因而在适用量刑建议时缩手缩脚。
(3)公诉人存在重定罪轻判刑的现象。从以往司法实践看,公诉人往往只注重案件的定性,即在通常情况下,只追求诉什么判什么,对案件的细节把握不够准确,对法院量刑环节监督不力,只有在法院裁判出现畸轻畸重或当事人对裁判提出异议时,公诉人才会对案件的量刑问题予以重视。量刑建议要求公诉人不但要证明构成什么犯罪,还要证明犯罪的程度,客观上增加了审查起诉的难度,由此公诉人对提出量刑建议有畏难情绪。
2、法院和公安、检察协调配合有待进一步加强。量刑规范化工作比原有的刑事检察工作要求更高,需要公安机关提供量刑有关的比较详细的证据材料,公安机关在刑事侦查过程中往往注重收集与犯罪定性有关的、对犯罪嫌疑人不利的证据材料,而对犯罪嫌疑人量刑有利的证据材料收集不够,或者不够详细。检察机关因量刑规范化工作增加了工作量,加上案多人少等困难,检察机关参与的工作积极性并不高,对量刑建议具有较大的随意性,此外,检察机关在提出量刑意见时,量刑幅度过大,不够具体。
3、刑事被告人对量刑规范化工作短期内难以适应。量刑规范化工作要求控辩双方对法律要相当熟悉,该院受理的案件被告人的文化素质和法律水平都比较低,大部分部分刑事被告人受经济条件的制约,没有能力聘请律师,很多被告人对量刑不预答辩,在法官的引导下,只表态,请求法院从轻判处。对于被告人不认罪的案件,量刑辩论基本无法进行,即使有辩护人,辩护人也不进行量刑答辩,致使庭审辩论难以形成控辩双方的对抗局面。
4、缺乏量刑指导规范,基准刑确定有较大的随意性。量刑规范化工作的第一步是确定量刑基准。而在实际审判中,公诉人和法官的量刑基准点,差异较大,公诉机关为了使量刑建议被采纳,便将量刑建议的幅度增大,这样就失去了量刑建议的效果。对于被告人及其家属在案件判决前,主动向法院缴纳罚金的,对于退赃退赔,自首,立功,未成年人等情节应当减少多少基准刑,没有比较规范的规定执行,很大程度上还是法官依据经验在判断,同时对简易程序审理的案件检察机关可以不出庭,量刑建议什么时间提出也缺乏指导规范。
四、为更好的在本院将量刑建议工作开展起来,满足人民群众对刑事检察工作新要求新期待,我院将推出一系列的有效措施,进一步的推进量刑建议工作。
1、坚持每案必讨论, 简易程序的案件制作书面量刑建议书。该院公诉部门考虑到实施量刑建议经验尚浅 ,又无先例可循, 坚持每案必讨论,并经科室讨论,决定对于事实清楚、被告人认罪,适用简易程序的案件,由主诉检察官按照程序提出,并制作量刑建议书,随案移送法院。对于普通程序审理的案件,量刑建议在法庭辩论阶段发表公诉意见时提出。在开展量刑建议活动中,将量刑辩论作为法庭辩论中一个独立程序。此时提出量刑建议,公诉人能够综合案件整个诉讼过程,根据被告人的认罪态度、法定、酌定情节等情况,提出合理的量刑建议。并且控辩双方在定罪辩论之后再进行量刑辩论,先由控方发表《量刑意见书》,辩方针对《量刑意见书》进行量刑答辩。在法庭辩论的首轮发言中,控方应将定罪意见和刑罚适用意见分别进行表述,如果辩方认罪并对指控罪名没有异议的情况下,在法官的组织引导下,辩方则可以直接针对控方的刑罚意见进行答辩,双方由此展开量刑辩论。如果被告人不认罪,或不同意控方指控的罪名,辩方应提出自己的观点并阐明理由。人民法院应综合控辩双方在罪名与刑罚适用方面的争议焦点之后,再引导控辩双方进行第二轮互辩,这样既保障控辩方充分行使控诉权和辩护权,又有利于人民法院对案件作出公正的裁判。
2、加强事后审查,注重量刑建议采纳率。事先加强了与法院沟通,商定判决的说理及不采纳量刑建议的理由应在刑事判决书中列明。承办人在收到判决书3日内完成对判决认定的事实、定性、量刑以及法院是否采纳量刑建议的审查,提请科长、分管副检察长批示。如果量刑建议确实不应被采纳的,分析原因,找出问题,不断总结、提高。如果量刑建议应当采纳而未被采纳,对于明显违反法律规定的,可通过抗诉的方式进行救济。
3、通过开展量刑建议纳入法庭辩论,是我院将刑事审判监督关口前移的有效尝试,对推动公诉改革,促进量刑透明、公开、公平、公正有着重要的意义。
五、量刑建议需要一定的规则来保证其正常运转,以实现法律效果和司法效率的有机统一。
1、加强检察队伍的素质建设。重点是通过大量的庭审实践,规范量刑建议权,不断完善量刑程序,切实改变“重定罪、轻量刑”的思想倾向,牢固树立社会主义司法理念。
(1)要求提出量刑建议时应阐述具体的量刑理由。量刑建议要求在法庭辩论阶段提出,但建议不应太简单,应阐明建议的具体理由,只有这样控辩双方才能就量刑建议进行充分辩论,确定合理的量刑界限。另一方面,公诉人员据此也可以驳斥辩护方无理的量刑观点,取得法庭对建议刑期的认同,进而采信公诉人的量刑建议。
西藏自治区信访条例
西藏自治区人大常委会
西藏自治区信访条例
西藏自治区人大常委会
（1995年4月15日西藏自治区第六届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过 1995年5月1日起施行）
目 录
第一章 总 则
第二章 职 责
第三章 受 理
第四章 办理规则
第五章 奖 惩
第六章 附 则
第一章 总 则
第一条 为保障信访人（进行信访的公民、法人和其他组织）的民主权利和合法权益，维护信访活动的正常秩序，促进改革开放和政治、经济、文化等各项事业的发展，根据《中华人民共和国宪法》和有关法律、法规的规定，结合西藏实际，制定本条例。
第二条 信访工作是自治区各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关以及它们的派出机关密切联系人民群众，倾听群众意见和呼声，接受监督、改进工作的渠道，是各级国家机关及其负责人的一项重要职责，也是保障人民群众参政议政，行使民主权利的重要途径。
第三条 信访工作坚持实事求是，思想疏导与解决实际问题相结合，分级负责，归口办理和就近解决问题的原则。
第四条 信访人有通过书信、电话、走访等形式，向国家机关及其负责人反映情况，提出建议、批评、申诉、要求和对国家机关工作人员违法、失职、渎职行为提出控告、检举的权利。
信访人依法进行信访活动，其民主权利和合法权益受法律保护，任何组织和个人不得压制或者打击报复。
第五条 信访人进行信访活动，必须遵守宪法、法律、法规和政策的规定，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益。
第六条 信访人进行信访活动，一般应使用真实姓名，所反映的情况必须事实清楚，通过走访形式反映问题，应当先向责任归属单位反映。反映集体意愿的走访，应当选派代表。
第七条 信访人有使用本民族语言文字进行信访活动的权利。
第二章 职 责
第八条 县级以上国家机关应有代表本级国家机关及其负责人受理信访人来信来访的工作机构专（兼）职工作人员。
第九条 信访工作人员在处理信访活动中有应急处置、取证、调阅有关案卷、参加有关会议的权利；其人身自由和安全受到侵害时，当地公安、保卫部门应当提供保护。
第十条 信访机构的职责是：
（一）接待来访，办理来信，承办上级机关和本机关负责人交办、转办的信访案件；
（二）向有关机关、单位交办转办信访案件；
（三）调查有关信访案件，提出处理建议，协调有关机关、单位查处信访案件；
（四）为信访人提供法律和政策的咨询服务；
（五）分析研究信访动态，总结、推广信访工作经验，督促、检查、指导本地区、本系统信访工作。
第十一条 各级国家机关及其工作人员要认真接待处理来信来访，不得拖延推诿；对信访人的要求，要按国家法律、法规、政策的规定，做好矛盾的化解和疏导工作。各级国家机关应当有一名负责人分管信访工作，建立健全负责人接待来访、阅批来信、处理重大信访案件等制度。
第三章 受 理
第十二条 属于各级人民代表大会职权范围内的来信来访，由各级人民代表大会及其常务委员会受理。
第十三条 属于行政工作方面的来信来访，按职责和责任归属由各级人民政府或者工作部门受理。
第十四条 属于刑事、民事、行政和治安案件的申诉，依照有关法律规定的程序，分别由各级人民法院、人民检察院和公安机关受理。
第十五条 属于对国家机关工作人员违法、失职、渎职行为的控告、检举，依照有关法律、法规和政策的规定，由有关机关受理。
第十六条 属于行政复议范围的来信来访，按照《行政复议条例》的规定办理。
第四章 办理规则
第十七条 信访人反映的问题，一般应由责任归属单位或者直接责任单位的上级机关办理；责任归属单位已经合并的，由合并后的单位办理；已经撤销的，由其主管部门或者上一级机关负责办理。
信访人反映的重要问题，经国家机关负责人批示或者批准，由有关机关立案调查办理。
匿名的重要信访案件，交有关机关办理。
涉及国家机关负责人的重要信访案件，按干部管理权限移送有关机关办理。
属于特别重要或者不宜向下转办的越级信访案件，由受理机关直接调查处理。
第十八条 国家机关工作人员不得将控告、检举信件转给被控告、被检举人；不得将上级机关或者负责人对控告、检举信件的批示和处理意见透露给当事人。
第十九条 办理信访案件，应当一个月以后作出处理并答复信访人；不能如期办理的，应向信访人说明原因，对上级机关交办的信访案件，应在三个月以内作出处理并向交办机关报告。
交办机关发现交办信访案件处理不当的，可退回重新办理，必要时也调审案卷，直接作出处理。
第二十条 信访人对信访案件处理不服的，可以向责任单位的上一级机关申请复查。复查机关认为原信访案件处理正确的，维持原处理决定；发现原信访案件处理确有不当的，可责成责任单位重办或者直接作出处理。
第二十一条 跨地区、跨部门的信访案件，由受理单位会同责任单位协商处理；遇有争议，由上一级机关或信访工作部门协调；对重大疑难案件，上级信访工作部门可组织联合办案或责成有关单位办理。
第二十二条 与信访案件当事人有亲属或者其他利害关系，可能影响案件公正处理的信访工作人员，应当回避。
第二十三条 信访案件经复查确认处理正确的，经说服教育来访人仍反复纠缠，长期滞留的，信访部门有权出具公函，由公安机关协助，按有关规定遣送。
第二十四条 对上访的精神病患者，应当通知其所在单位、监护人或亲属接回。
第五章 奖 惩
第二十五条 信访人提出的批评、意见、建议，对改进国家机关工作，促进改革开放和各项事业的发展有突出贡献，或者对维护国家安全、社会稳定有重大作用的，有关部门应当给予表彰、奖励。
第二十六条 信访部门和信访工作人员在工作中有突出成绩的，由所在单位或者上级机关给予表彰、奖励。
第二十七条 国家机关负责人和信访工作人员有下列情形之一的，给予批评教育或行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对信访案件有办理责任，但拒绝办理，拖延推诿，造成严重后果的；
（二）对下一级单位请示处理的信访案件拖延不办，造成不良后果的；
（三）违反本条例第十八条规定的；
（四）隐匿、销毁信访材料、证据的；
（五）威胁恐吓、打击报复、陷害信访人的；
（六）利用职权和办理信访的权力索贿、受贿、贪赃枉法的。
第二十八条 信访人有下列行为之一的，根据情节轻重，进行批评教育，给予行政处分或者行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任；
（一）歪曲或者捏造事实，诽谤、诬告、陷害他人的；
（二）以上访为名骗取财物的；
（三）使用易燃、易爆、剧毒等危险品，持械对国家机关工作人员进行威胁的；
（四）无理滞留、占据办公场所，毁坏公物的；
（五）无理纠缠、围攻侮辱、干扰国家机关工作人员正常工作，破坏正常工作程序的；
（六）造谣惑众、煽动闹事、冲击机关和会场、拦截公务车辆、制造事端的。
第二十九条 在信访活动中，形成集会游行示威或变相进行集会游行示威的，按照《中华人民共和国集会游行示威法》和《西藏自治区实施＜中华人民共和国集会游行示威法＞办法》办理。
第六章 附 则
第三十条 自治区各社会团体、企事业单位、基层群众性组织的信访工作，参照本条例执行。
第三十一条 本条例由西藏自治区人民代表大会法制委员会负责解释。
第三十二条 本条例自1995年5月1日起施行。
1995年4月15日