食品安全心惊肉跳系列之一案例分析

江苏恒久律师事务所 食品安全专职律师



上海染色馒头案是最高人民法院公布的2011年四大食品安全案件之一。上海盛禄食品有限公司分公司因使用柠檬黄色素生产染色馒头，2011年9月26日，上海市宝山区人民法院以生产、销售伪劣产品罪判处其法人代表叶维禄有期徒刑九年，并处罚金六十五万元；判处销售经理徐剑明有期徒刑五年，并处罚金二十万元；判处生产主管谢维铣有期徒刑五年，并处罚金二十万元。轰动全国的染色馒头案似乎告一段落，有个完美的结局。在大家拍手称快的时候，如果我说，叶维禄、徐剑明、谢维铣他们其实很冤，你信吗？



（一冤：）从食品行业惯例来看，食品工业是我国快速发展的新兴工业。我国改革开放30年来，各行业都在响应国家的号召“步子再大一点”以提高创造力。长期以来，食品企业为了提高市场占有率、提高技术含量，不断进行技术改进、技术更新，成就有目共睹。已经形成了部分官方行业标准的制订滞后于企业行为、行政管理机关由于缺少创新技术的实践机会而对企业适当放松管理的行业习惯。在这种依然形成的现实条件下，突然要求食品行业严格按照相关标准、法规执行，当然会暴露出很多违法违规现象。从这个角度来说，染色馒头因此而被判刑是否比窦娥还冤呢？



如果说，改变一些坏的习惯和做法，总要有人付出代价，那么上海染色馒头案的冤情还不止于此。



（二冤：）从生产技术上来看，如果不是有关部门的放松管理，食品生产者就会从技术上提高食品的安全性。比如说，食品生产者完全站在消费者利益的角度，上海盛禄食品有限公司分公司在食品技术上下点功夫，把柠檬黄改成天然β-胡萝卜素，把甜蜜素改成天然甘草提取物，不仅改善了馒头色、香、味，也增加了很多营养健康功能，在申请馒头的企业标准时，天然β-胡萝卜素作为营养强化剂、天然甘草提取物作为甜味剂和增香剂添加在馒头中被批准是很可能的，消费者也会欣然接受的。相反，在馒头中添加柠檬黄和甜蜜素由于缺少必要性是不可能被批准的，消费者也绝不会接受的。技术上的失之毫厘，其结果却是牢狱之灾与企业腾飞之天壤之别，他们在监狱里是不是悔青了肠子、后悔叫冤呢？




（三冤：）从食品生产者对食品安全性的认识来看，很多半路出家及食品专业的人员都有这样的意识：食品生产不是制造原子弹，不需要什么技术，门槛低。只要对人体无害，就可行。其实恰恰相反，食品技术是严谨的综合性技术，食品添加剂是食品工业的灵魂，用得好是天使，用不好是魔鬼。染色馒头的生产者就是由于这种错误的认识造成的恶果，他们在馒头中添加的柠檬黄甜蜜素不可能超过饮料中的人体摄入量，对人体不会造成什么危害，认为当然是安全的，因此被判刑，他们及很多食品同行怎么可能会认为不冤呢？要知道，在众多让人心惊肉跳的食品安全案件中，只有上海染色馒头案是因为食品添加剂使用不当而被判刑的重大案件，其他重大案件大都是因为在食品中添加各类添加剂或有害物质而不是食品添加剂，与染色馒头案有本质区别。



(四冤:)从司法角度来说，法院以生产销售伪劣产品罪对其定罪量刑似乎是适当的、无可争议的，事实果真如此吗？根据食品安全法第十六条第一款的规定：“食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据”， 对食品安全实施监督管理应该包括行政、司法等所有监督管理，食品安全风险评估制度是食品行业安全管理的前置制度，是处罚食品违法犯罪行为的必经程序。对染色馒头的风险评估结果应该是对被告人的主观恶性、客观危害性认定的法定的科学依据，对于其定罪量刑起到重要作用。对于染色馒头案有没有对其安全风险评估作为定罪量刑的科学依据未见报道，所以笔者认为有商榷的余地。



(似乎不冤：)从法律的本质来看，马克思《资本论》以大量经济现象阐述 “法是统治阶级意志的体现” 。染色馒头是对广大消费者利益的侵害，对染色馒头案的从重审判，体现了我国法律是维护广大人民群众利益的、是人民群众意志的体现，人民群众是我国的统治阶级，是国家的主人，凡是危害人民利益的行为必将受到严厉的惩罚。另外，法院对叶维禄、徐剑明、谢维铣判刑不是对他们个人的惩罚，而是对整个食品行业松散型管理的惩罚，标志着食品行业松散型管理的终结，严格管理的开始。对所有食品必须要求100%的安全，必须严格符合我国各项法律的规定。也只有如此严格管理，才能保障消费者的安全、同时促进我国食品工业快速、健康、安全发展。从这个角度看，他们被判刑，又似乎不冤。



笔者谨以多年食品专业工作经验及专业律师的角度谈谈个人看法，抛砖引玉。接下来请关注食品安全心惊肉跳系列之二 因瘦肉精被判刑冤不冤？？


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湖北省人大常委会


湖北省实施《中华人民共和国防洪法》办法
湖北省人民代表大会常务委员会



《湖北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》已经湖北省第九届人民代表大会常务委员会第6次会议于1998年11月27日通过，现予公布施行。

第一章 总则
第一条 为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设顺利进行，根据《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》），结合本省实际，制定本办法。
第二条 本省境内一切防洪活动必须遵守《防洪法》和本办法。
本办法所称防洪是根据洪涝灾害特点采取的防止或减轻洪涝灾害的各项活动。
第三条 防洪工作实行全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则；坚持蓄泄兼筹、以泄为主的方针。
第四条 任何单位和个人都有依法保护防洪工程设施和参加防汛抗洪的义务。
第五条 各级人民政府分别对本行政区域内的防洪工作实行统一领导，全面负责。
各级人民政府应当组织有关部门对广大群众进行防洪教育，普及防洪知识，提高水患意识；组织有关方面力量，依靠科技进步，建立并完善防洪体系和水文、气象、通信、信息遥控、预警及洪涝灾害监测系统；有计划地治理江河、湖泊，建设防洪工程，巩固、提高防洪能力；对防洪工
程加强维护管理，确保安全。
第六条 防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。
县级（含县级，下同）以上人民政府水行政主管部门（以下简称水行政主管部门）在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防汛抗洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。
县级以上人民政府有关部门在本级人民政府的领导下，按照防洪责任制的分工，负责有关的防汛抗洪工作。县级以上水行政主管部门下设的防洪工程专管机构和跨行政区域的水利工程管理机构，受水行政主管部门的委托，依法行使所辖范围内的防洪协调和监督管理职责。
第七条 县级以上人民政府设立由有关部门、省军区或军分区、人民武装部等负责人组成的防汛抗洪指挥机构，在上级防汛抗洪指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本行政区域的防汛抗洪工作，其办事机构设在本级水行政主管部门。在汛期，乡镇人民政府和企事业单位可根据防汛
抗洪工作的需要，设立临时防汛抗洪指挥机构。
第八条 对在防汛抗洪工作中作出显著成绩的单位和个人，应当给予表彰和奖励。

第二章 防洪规划与防洪工程设施的管理
第九条 本省境内长江的防洪规划，必须符合国务院批准的长江流域防洪规划。
汉江、东荆河、府环河、汉北河、沮漳河、清江、举水、富水及长湖、洪湖、梁子湖、西梁湖、■汊湖等跨地、市江河湖泊的防洪规划，由省水行政主管部门依据流域综合规划，区域综合规划与土地利用整体规划，会同有关部门和有关地区编制，报省人民政府批准。
其他中小河流、湖泊的防洪规划或者区域防洪规划，由所在地县级以上水行政主管部门依据流域综合规划、区域综合规划，会同有关部门和有关地区编制，报本级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。
城市防洪规划，由城市人民政府组织水行政主管部门和其他有关部门依据流域防洪规划编制，按规定审批后纳入城市总体规划。
第十条 全省除涝治涝规划由省水行政主管部门制定。
易涝地区的人民政府应当根据全省除涝治涝规划制定本行政区域的除涝治涝规划。
城市除涝治涝规划由城市人民政府组织有关部门制定，纳入城市总体规划。
第十一条 整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程，应当兼顾上下游、左右岸的关系，按照规划治导线实施，不得任意改变河水流向。
长江在本省境内的规划治导线按照国务院水行政主管部门批准的方案执行。
汉江、东荆河、府环河、汉北河、沮漳河、清江、举水、富水等江河的规划治导线由省水行政主管部门组织有关地方和部门拟定，报省人民政府批准。其他中小河流的规划治导线由县级以上水行政主管部门拟定，报本级人民政府批准。
第十二条 河道、湖泊的防洪管理实行按水系统一管理和按区域分级管理相结合的原则，加强防护，确保行洪畅通。
长江在本省境内河段，由省水行政主管部门按照国务院水行政主管部门划定的范围依法实施管理。
其他河道、湖泊，由县级以上水行政主管部门按照省水行政主管部门划定的范围依法实施管理。
有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤身、禁脚地、工程留用地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高水位或者设计洪水水位到达的水域、沙洲、滩地和行洪区。
其他水工程的管理范围由县级以上人民政府划定。
第十三条 河道、湖泊、水库管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。
禁止在河道、湖泊、水库、渠道、涵闸、水文测验河段、泵站等管理范围内，建设妨碍行洪、排涝、水文测报和水工程正常运用的建筑物、构筑物，倾倒垃圾等废弃物体，从事影响河势稳定，危害河岸堤防安全和其他影响防洪安全的活动。
除护堤护岸林木外，禁止在行（泄）洪河道内种植阻碍行（泄）洪的林木和高秆作物。
在河道管理范围内建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，须经水行政主管部门或河道堤防专管机构初审，按照管理权限报上一级水行政主管部门审批后，方可按基本建设程序实施。其中涉及与通航有关的设施，还需就有关航道
的事项事先征得航道主管部门的同意。
在船舶航行可能危及堤岸安全的河段，以及汛期高水位河段，应当限定船舶航行速度。限定船舶航行速度的标志，由省交通行政主管部门与省水行政主管部门商定后设置。对长江上船舶航行速度的限制，由省交通行政主管部门报国务院交通行政主管部门批准。
第十四条 禁止围湖造地。本省境内湖泊，由水行政主管部门依照管理权限按照经批准的防洪除涝规划的要求，合理固定湖面，禁止围垦、侵占。已经围垦、侵占的，应当按照防洪除涝规划的要求进行治理，合理调整利用或有计划地退地还湖。
禁止围垦河道。已经围垦的，经科学论证，确认不妨碍行洪的，由省水行政主管部门审查同意，报省人民政府批准后予以保留；按规定需报国务院水行政主管部门批准的，应报国务院水行政主管部门批准，确认妨碍行洪的，应当平垸行洪。
禁止在水库库区内筑坝拦汊和在水库淹没线以下垦种土地。已经在水库库区内筑坝拦汊修建建筑物、开发旅游项目的，经科学论证，确认不影响水库安全和管理的，经水库工程管理单位和水行政主管部门审查同意后予以保留。确认影响水库安全和管理的，应当拆除。对水库下游泄洪河
道内的障碍物，应当拆除，确保行洪畅通。
禁止在崩塌滑坡危险区和泥石流易发区取土、挖沙、采石，崩塌滑坡危险区和泥石流易发区的范围，由县级以上人民政府划定并公告，设立永久性标志。
制止砍伐、破坏天然林。有计划地封山植树。
禁止在二十五度以上（含二十五度）陡坡地开垦种植农作物。已在禁止开垦陡坡地开垦种植农作物的，应当有计划地退耕还林育草。
在河道内挖沙取土，按照有关法律、法规的规定执行。
不得在城市区域内擅自填堵原有河道沟汊、贮水湖塘洼地和废除原有防洪围堤；因城市建设确需填堵或废除的，应当经水行政主管部门审查同意，报市人民政府批准。
第十五条 护堤护岸林木，由河道、湖泊所在地的人民政府组织营造和管理。护堤护岸林木，不得任意砍伐。更新护堤护岸林木，须经河道、湖泊、水库、水利工程管理机构同意，并依法办理采伐许可证，于次年完成补种任务。
第十六条 对分洪区（分蓄洪区、滞洪区、行洪区）的安全建设与管理及对其扶持和补偿、救助，应当按照《湖北省分洪区安全建设与管理条例》的规定执行。
分洪区内的基本建设，必须符合分洪区防洪规划，履行规定的报批手续。
分洪区内的安全建设，必须保证分洪时安全正常运用。
鼓励分洪区居民向分洪区外迁移，限制向分洪区内迁入人口。严格执行《湖北省计划生育条例》，控制分洪区人口。
第十七条 因依法启用蓄滞洪区而受益的地区和单位，应当对蓄滞洪区承担相应的扶持和补偿、救助义务。其具体办法由省人民政府制定。

第三章 防汛抗洪
第十八条 防御长江洪水，按照国务院批准的防御洪水方案执行。防御汉江、东荆河、府环河、汉北河、沮漳河、清江、举水、富水等江河的洪水，按照省人民政府批准的方案执行。其他中小河流的防洪，按照所在地防汛抗洪指挥机构制定、经本级人民政府和上一级防汛抗洪指挥机构
批准的防御洪水方案执行。
第十九条 水库防洪，按照经批准的水库调度运用方案执行。
大型水库及需要与下游河道错峰的中型水库的防洪，按照省人民政府批准的水库调度运用方案执行。
其他中小型水库的防洪，按照当地防汛抗洪指挥机构制定的水库调度运用方案执行。以上水库调度运用方案应当报省防汛抗洪指挥机构备案。
第二十条 本省的防汛期为每年的五月一日至十月十五日。特殊情况下，县级以上防汛抗洪指挥机构可以宣布提前或者延长本行政区域内的防汛期，报省防汛抗洪指挥机构备案。
当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量，水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，由有关县级以上防汛抗洪指挥机构报请省防汛抗洪指挥机构批准后，可以宣布进入紧急防汛期。
在紧急防汛期，县级以上防汛抗洪指挥机构可以对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置。防汛抗洪指挥机构根据防汛抗洪需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的
紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛抗洪指挥机构的决定，依法实行陆地和水面交通管制。
第二十一条 各级防汛抗洪指挥机构、水行政主管部门或其授权的水文机构负责向社会发布水文情报预报和汛情公告，其他部门和单位不得发布。
第二十二条 禁止破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、泵站、排水渠系等防洪排涝工程和气象、水文、通讯设施、测量标志以及防汛备用器材、物料等行为。
对江河、湖泊、水库、渠道、涵闸、泵站、水文测验河段等管理范围内阻碍行洪的障碍物和违章建筑，按照谁设障、谁清除的原则，由负责管辖的县级以上防汛抗洪指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛抗洪指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。
对历史遗留的有碍行洪的成片建筑，由县级以上防汛抗洪指挥机构作出规划，报本级人民政府批准后逐步组织拆迁。
第二十三条 在汛期，有关人民政府应当动员组织当地群众参加巡堤查险、抗洪抢险等防汛工作。
所有部门和企业、事业单位，应当在防汛抗洪指挥机构的统一部署下，按照各自的职责做好有关的防汛工作。
建立险情报告制度。对重大险情，必须立即进行排除，并迅速上报。
第二十四条 江河、湖泊水位或者流量达到规定的分洪标准，需要启用蓄滞洪区时，长江的蓄滞洪区按照国家规定的方案执行；汉江、东荆河、府环河、汉北河、沮漳河、清江、举水、富水及长湖、洪湖、梁子湖、西梁湖、■汊湖等江河湖泊的蓄滞洪区由省防汛抗洪指挥机构按照省人
民政府批准的防御洪水方案执行；其他蓄滞洪区由县级以上人民政府按照经批准的防御洪水方案执行。
依法启用蓄滞洪区，任何单位和个人不得阻拦、拖延。遇到阻拦、拖延时，由有关县级以上人民政府依法强制实施。
第二十五条 发生洪涝灾害后，有关人民政府应当组织计划、财政、民政、粮食、卫生、交通、公安、教育、农业、建设、商业、供销、电力、邮电、水利等有关部门开展抗灾救灾工作，做好灾区的生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理、学校复课、恢复生产和重建家园以及
各项水毁工程设施修复等工作。
水毁防洪工程设施的修复，应当优先列入本级人民政府的年度建设计划。
因防洪抢险需要调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后，由有关人民政府负责组织归还；造成损坏或者无法归还的，由有关人民政府给予适当补偿或作其他处理。
鼓励、引导、扶持开展洪水保险。
第二十六条 中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵在我省执行防汛抗洪任务时，各级人民政府和防汛抗洪指挥机构应为其提供便利条件。

第四章 保障措施
第二十七条 各级人民政府应当将江河、湖泊的治理和防洪工程设施建设纳入国民经济和社会发展计划。
防洪费用按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集。
第二十八条 县级以上人民政府应当按照《湖北省农业投资条例》的规定，每年在本级财政预算中安排资金，用于江河、湖泊的治理和防洪工程设施的建设与维护；特大防汛抗灾，应当安排专项资金，用于抗洪抢险和水毁工程的修复。
设立湖北省水利建设基金，用于水利工程和防洪工程设施的建设与维护。
水利建设与维护资金的筹集，按照省人民政府的规定执行。
第二十九条 受洪水威胁地区的企业、事业单位，应当自筹资金，兴建必要的防洪自保工程。
第三十条 有关人民政府应当按照国家和省的规定，安排农村义务工和劳动积累工，用于防洪工程设施的建设与维护。
城镇居民每年应当承担一定的义务工，用于防洪工程设施的建设与维护。其具体办法由县级以上人民政府制定。
有关单位和个人每年应当承担一定的防汛抢险劳务和费用。其具体办法由省人民政府制定。
有关单位和个人履行了前款义务后，还应履行紧急情况下的防汛抢险义务。
第三十一条 任何单位和个人不得截留、挤占、挪用防洪、救灾资金和物资。
各级人民政府应当对防洪、救灾资金的使用，实行严格的审计监督，保证专款专用。

第五章 法律责任
第三十二条 违反本办法第十三条第三款、第五款、第十五条、第二十一条规定，有下列行为之一的，由县级以上水行政主管部门责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，对单位可以处一千元至五千元、对个人可以处五百元以下的罚款：
（一）在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物的；
（二）在设置了限定航速标志的河段未按限定航速航行的；
（三）擅自采伐护堤护岸林木或者拒不完成更新补种任务的；
（四）擅自发布水文情报预报或汛情公告的。
第三十三条 违反本办法第十三条第二款、第四款、第十四条第一款、第二款、第三款、第五款、第八款、第十六条第二款规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府追究有关单位和部门的责任，责令停止违法行为，限期恢复原状或采取其他补救措施，可以处一万元至五万元的罚
款。属个人行为的，由县级以上水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处一千元至五千元的罚款：
（一）在河道、湖泊、水库、渠道、涵闸、泵站、水文测报河段管理范围内建设妨碍行洪、排涝、水文测报和水工程正常运用的建筑物、构筑物，倾倒垃圾等废弃物体，从事影响河势稳定，危害河岸堤防安全和其他影响防洪安全活动的；
（二）擅自建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施的；
（三）围湖造地、围垦河道的；
（四）在水库库区内筑坝拦汊的；
（五）砍伐、破坏天然林的；
（六）擅自在城市区域内填堵原有河道沟汊、储水湖塘洼地和废除原有防洪围堤的；
（七）擅自在洪泛区、蓄滞洪区内建设基本建设项目的。
第三十四条 违反本办法第十四条第四款、第六款规定，在崩塌滑坡危险区和泥石流易发区取土、挖沙、采石的，在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物的，依照《湖北省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》第二十九条、第三十一条的规定给予处罚。
第三十五条 违反本办法第二十二条第一款的规定，破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、泵站、排水渠系等防洪排涝工程和气象、水文、通讯设施、测量标志以及防汛备用器物、物料的，责令停止违法行为，采取补救措施，可以处五万元以下的罚款；造成损坏的，依法承担民事责任
；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条 违反本办法规定，有下列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪，应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚：
（一）阻碍、威胁防汛抗洪指挥机构、水行政主管部门或者河道堤防、湖泊、水库专管机构工作人员依法执行公务的；
（二）发现险情不报的；
（三）造谣惑众，制造恐慌的；
（四）拒不履行防汛抗洪义务或者在防汛紧要关头脱逃的。
第三十七条 违反本办法第三十一条规定，截留、挤占、挪用防洪、救灾资金和物资，构成犯罪的，依法追究单位负责人和直接当事人的刑事责任；尚不构成犯罪的，给予行政处分。
第三十八条 国家工作人员有下列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，给予行政处分：
（一）违反本办法第九条、第十条规定，擅自修改防洪规定或者除涝治涝规划的；
（二）违反本办法第十一条规定，未按规划治导线整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程，任意改变河水流向的；
（三）滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊，致使防汛抗洪工作遭受重大损失的；
（四）批准建设有碍行洪建筑物的；
（五）拒不执行防御洪水方案、蓄滞洪区运用方案、防汛调度方案和防汛抢险指令、汛期调度运用计划的。

第六章 附则
第三十九条 本办法应用中的问题，由省人民政府水行政主管部门负责解释。
第四十条 本办法自公布之日起施行。



1998年11月27日