从辽宁省政府[2008]1号行政复议决定看省市级政府的法制水平

刘洋飞


　　2007年9月13日，沈阳市人民政府做出《关于收回国有土地使用权的决定》(沈政地收字[2007]074号）和《关于国有土地使用权的批复》，因国家土地储备收回沈阳市皇姑区北陵大街东地块的国有土地使用权，收回后由皇姑区城市建设局对该土地实施国家土地储备，并对该地块实施拆迁储备工作。
　　被收回土地使用权的居民代表翟秀洁，于2008年1月28日向辽宁省人民政府提出行政复议，辽宁省政府于2008年12月8日作出辽行政复字[2008]1号《行政复议决定书》，维持沈阳市政府的决定。
　　翟秀洁认为，自己居住的小区叫御香园小区，该房屋是1998年旧城区改造开发建筑、1999年竣工入住的，自己居住的楼房是临宁山东路的9层楼房，一、二层是商业网点，在沈阳市属于比较好的小区。沈阳市政府收回土地使用权的行为违法，侵犯了公民的合法权利，理由如下：

1、公民依法登记取得的土地使用权受法律保护。
2、因土地储备收回土地使用权没有法律依据。
3、沈阳市政府没有收回土地的职权，属于滥用职权。
4、皇姑区城市建设局没有土地储备的主体资格。
5、皇姑区城市建设局赶在《物权法》施行之前为土地储备搞突击拆迁是与民争利、破坏和谐社会、破坏循环经济的浪费之举也是违法的。

　　沈阳市政府认为，皇姑区北陵大街东地块是依据沈阳市城市规划确定的整体改造地块之一，也是沈阳市土地储备交易中心2007年确定的储备用地，目的是实施城市规划进行旧城区改建。为此，被申请人于2007年9月13日下达了《关于批准土地储备供应项目方案的决定》(沈政国土储字[2007]40号，以下简称《土地储备决定》)。市规划和国土资源局下达了《建设用地规划许可证》(沈规土证字2007年0214号)。2007年9月1 3日，市规划和国土资源局根据《土地管理法》第五十八条第二款规定下达了《收回土地决定》，同时下达了《关于国有土地使用权的批复》。被申请人依据《土地管理法》，为实施城市规划进行土地储备，下达《收回土地决定》，法律依据充分，没有滥用职权，没有侵犯土地使用者的合法权益。
辽宁省政府经审理查明：2000年1月10日，国务院下达《国务院关于沈阳市城市总体规划的批复》(国函[2000]4号)，批准了《沈阳市城市总体规划(1996年至2010年)》。该总体规划确定中心城区规划范围是东起沈阳与抚顺市界，西至新潘公路，北起蒲河，南至苏抚灌渠。
　　2007年9月13日，被申请人根据沈阳市城市总体规划和经济建设的需要，下达了《关于批准土地储备供应项目方案的决定》(沈政国土储字[2007]40号)，决定对宁山中路北地块、黄河大街西地块、北陵大街东地块实施土地储备，并指定皇姑区城市建设局作为拆迁人负责实施。其中北陵大街东地块位于《沈阳市城市总体规划 (1996年至2010年)》所确定的中心城区范围内的核心区，其四至为：东至黑龙江街，西至北陵大街，南至用地界线，北至宁山东路，占地面积约84000平方米。同日，皇姑区人民政府向沈阳市规划和国土资源局上报《关于办理皇姑区北陵大街东地块土地储备文件的函》，请求办理土地储备文件。同日，沈阳市规划和国土资源局向皇姑区城市建设局下发了《建设用地规划许可证》(沈规土证字2007年0214号)，明确用地项目名称为北陵大街东地块。同日，皇姑区城市建设局向被申请人提交了《国有土地(处置、登记)申请书》，申请对皇姑区北陵大街东地块办理土地批复和收回土地决定。同日，被申请人下达《收回土地决定》，决定收回皇姑区北陵大街东地块，规划建设用地面积为84000平方米。
　　申请人的住宅位于《收回土地决定》所收回的北陵大街东地块的范围内，申请人持有皇姑区人民政府颁发的《国有土地使用证》。
　　辽宁省政府认为：《收回土地决定》所收回的北陵大街东地块位于《沈阳市城市总体规划 (1996年至2010年)》所确定的中心城区内，属于城市规划范围内的国有土地。为加快城市建设，实施城市总体规划，被申请人将北陵大街东地块列为土地储备项目，并办理了《建设用地规划许可证》。依据《土地管理法》第五十八条第一款第(二)项规定，被申请人享有收回国有土地使用权的法定职权，可以根据旧城区改造的需要做出收回北陵大街东地块的决定。
　　以上是本案公民、市政府行政机关和省政府行政复议机关等三方的全部观点，谁是谁非已经一目了然。然而，作为职业律师来说，还是要说上几句，以指点迷津。歌功颂德不是律师的风格，针砭时弊才是职业特点。本文姑且叫做挑错吧。
　　1、省政府的复议期限长达10个月之久，违反了法律规定。
　　注：《行政复议法》第31条　行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；情况复杂，可以适当延长，但是延长期限最多不超过三十日。
审理期限是法定的，不可突破的，但是仍然不在话下，可见有恃无恐。
　　2、决定维持的理由中没有“内容适当”，违反了法律规定。
　　注：《行政复议法》第28条第一款第（一）项规定 具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。维持具体行政行为的法定条件有四个要件：

一是，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿。
二是，具体行政行为适用依据正确。
三是，具体行政行为程序合法。
四是，具体行政行为内容适当。

　　3、具体行政行为认定事实不清楚，证据不确凿。
　　依据沈阳市政府的答辩和决定，其具体行政行为应当包括以下三个事实：
一是，皇姑区北陵大街东地块是依据沈阳市城市规划确定的整体改造地块之一；
二是，沈阳市土地储备交易中心2007年确定的储备用地；
三是，目的是实施城市规划进行旧城区改建。
　　但是，沈阳市政府仅仅提供了一份证据，即：“沈阳市城市规划”， 然而，“沈阳市城市规划”仅仅是第一个事实必须遵循的法律依据，而不是对第一个事实的证明。所以，沈阳市政府对以上三个事实没有提供证据。即：没有提供该地块是“整体改造地块”，更没有提供该整体改造符合“沈阳市城市规划”的证据；没有提供该地块是“沈阳市土地储备交易中心2007年确定的储备用地”的证据；没有提供该地块是“旧城区改建”的证据。
　　所以，辽宁省政府没有认定以上三个事实，然而，这三个事实是收回土地使用权的法定条件。怎么办？辽宁省政府自有办法，首先，他依据现有的《沈阳市城市总体规划(1996年至2010年)》证据认定了总体规划中心城区规划的范围，其次，他依据沈阳市政府自己制作的《关于批准土地储备供应项目方案的决定》认定该地块在总体规划的范围内，第三，辽宁省政府在没有认定该地块是“旧城区改造”的情况下，直接陈述沈阳市政府享有收回的权利，即：沈阳市政府“可以根据旧城区改造的需要做出收回北陵大街东地块的决定”。 辽宁省政府就是这样为沈阳市政府瞒天过海。其实大家都知道，法律规定了旧城区改造可以收回土地使用权，但是，该地块是旧城区改造吗？沈阳市政府没有提供任何证据。没有证据证明的事实，怎么能说是事实不清楚，证据不确凿呢？

　　4、具体行政行为适用依据不正确。
　　《决定》中陈述，其法律依据是《城市房地产管理法》第11条和《土地管理法》第58条。那么，请看这二条的内容吧：
　　一是，《城市房地产管理法》第11条“县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。”该条是规范“出让土地使用权用于房地产开发的”，而不是收回土地使用权的，二者风马牛不相及。
　　二是，《土地管理法》第58条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
　　依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”这一条是规范收回国有土地使用权的，但是法律规定了五种情形，而且只有这五种情形才可以收回。而沈阳市政府没有说明是因为哪一种情形收回土地使用权，更没有具体引用该条款的第几项。为什么呢？因为沈阳市政府是因“土地储备”收回土地使用权，这一点在其《决定》中陈述的非常清楚，即：除以上法律依据外，还依据《关于批准土地储备供应项目方案的决定》而作出收回土地决定。然而，法律没有规定该情形可以收回土地，所以，他无法具体引用该条款的第几项，只笼统地引用了第58条。这种适用法律怎么能是依据不正确呢？
财政部


关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知

财预[2009]388号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

当前，一些基层政府出现了政府融资平台公司（以下简称平台公司）等主体由财政担保，向行政事业单位职工等社会公众集资，用于开发区、工业园等的拆迁及基础设施建设的现象。这些做法违反了《担保法》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（国务院令第247号）、《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》（国办发明电[2007]34号）等法律法规和有关文件的规定，如任其发展，势必扰乱社会主义市场经济秩序，损害政府的声誉和形象，甚至危及地方社会稳定，必须采取有效措施坚决予以制止。现就有关问题通知如下：

一、高度重视制止财政违规担保向社会公众集资行为的重要性和紧迫性。规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为，是深入贯彻落实科学发展观，防范财政和金融风险，促进经济社会持续健康发展的重要举措。各级财政部门务必统一思想，高度重视，从大局出发，充分认识到财政违规担保向社会集资的严重性和危害性，认真采取有效措施，坚决制止和纠正财政违规担保向社会公众集资的行为。

二、严格遵守相关法律制度规定。《担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第五条规定：“未经中国人民银行依法批准，任何单位和个人不得擅自设立金融机构或者擅自从事金融业务活动。”《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》（国办发明电[2007]34号）规定：“地方人民政府要切实担负起依法惩处非法集资的责任，确保社会稳定。”这些法律法规和文件明确规定了政府不得担保、非法集资的社会危害性、非法集资的主要形式和特征、地方人民政府的责任等问题。各级财政部门务必牢固树立依法理财的意识，严格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。

三、严禁发生新的财政违规担保向社会公众集资行为。地方进行基础设施建设，必须量力而行。确需举债融资的，必须严格按照现行法律法规及国务院有关规定办理。严禁违反或规避相关法律的规定，为平台公司向社会公众集资等直接或变相提供财政担保。

四、立即停止财政违规担保向社会公众集资行为。财政担保正在向社会公众集资的，要立即终止。拟由财政担保向社会公众集资的，要及时终止集资计划。已经使用财政资金提供担保并集资的，要按照有关规定抓紧组织资金予以清退，依法保证干部群众等社会公众的集资款不受侵害，同时要密切关注清退过程中出现的问题，及时审慎地加以解决，确保清退工作有序进行。

五、加大对财政违法违规行为的监督和查处力度。财政部驻各地财政监察专员办事处及各省财政监督部门要加强与审计、纪检等部门的协调沟通，加大对地方财政部门违规担保向社会公众集资行为的监督检查力度，对检查出来的问题要及时上报。对性质恶劣、问题严重的单位，要依照有关法律法规，移交纪检监察部门追究相关责任人的党纪政纪责任；涉嫌犯罪的，要依法移送司法机关追究刑事责任。

财政部

二00九年十一月六日