国务院


国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知
国发〔2005〕21号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

改革开放以来，特别是中央提出加快两个根本性转变以来，我国推进经济增长方式转变取得了积极进展，资源节约与综合利用取得一定成效。但总体上看，粗放型的经济增长方式尚未得到根本转变，与国际先进水平相比，仍存在资源消耗高、浪费大、环境污染严重等问题，随着经济的快速增长和人口的不断增加，我国淡水、土地、能源、矿产等资源不足的矛盾更加突出，环境压力日益增大。“十一五”是我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的关键时期，必须统筹协调经济社会发展与人口、资源、环境的关系，进一步转变经济增长方式，加快建设节约型社会，在生产、建设、流通、消费各领域节约资源，提高资源利用效率，减少损失浪费，以尽可能少的资源消耗，创造尽可能大的经济社会效益。

建设节约型社会的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，树立和落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，坚持资源开发与节约并重，把节约放在首位的方针，紧紧围绕实现经济增长方式的根本性转变，以提高资源利用效率为核心，以节能、节水、节材、节地、资源综合利用和发展循环经济为重点，加快结构调整，推进技术进步，加强法制建设，完善政策措施，强化节约意识，尽快建立健全促进节约型社会建设的体制和机制，逐步形成节约型的增长方式和消费模式，以资源的高效和循环利用，促进经济社会可持续发展。为此，现就做好今明两年建设节约型社会重点工作通知如下：

一、加快建设节约型社会的重点工作

（一）大力推进能源节约。

１．落实《节能中长期专项规划》提出的十大重点节能工程。研究提出《十大重点节能工程实施方案》，明确主要目标、重点内容、保障措施、实施主体，以及分年度实施计划、国家支持的重点。２００５年启动节约和替代石油、热电联产、余热利用、建筑节能、政府机构节能、绿色照明、节能监测和技术服务体系建设等7项工程。

２．抓好重点耗能行业和企业节能。突出抓好钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材等重点耗能行业和年耗能万吨标准煤以上企业节能，国家重点抓好１０００家高耗能企业，提出节能降耗目标和措施，加强跟踪和指导。

３．推进交通运输和农业机械节能。加快淘汰老旧汽车、船舶和落后农业机械。加快发展电气化铁路，实现以电代油。研究提出优先发展公共交通系统的具体措施。开发和推广清洁燃料汽车、节能农业机械。推动《乘用车燃料消耗量限值》国家标准的实施，从源头控制高耗油汽车的发展。按照国务院批准实施的试点工作方案，稳步推进车用乙醇汽油推广工作。

４．推动新建住宅和公共建筑节能。抓紧出台《关于新建居住建筑严格执行节能设计标准的通知》。贯彻实施《关于发展节能省地型住宅和公共建筑的指导意见》和《公共建筑节能设计标准》，新建建筑严格实施节能５０％的设计标准，推动北京、天津等少数大城市率先实施节能６５％的标准。深化北方地区供热体制改革，推动既有建筑节能改造。开展建筑节能关键技术和可再生能源建筑工程应用技术研发、集成和城市级工程示范，启动低能耗、超低能耗和绿色建筑示范工程。

５．引导商业和民用节能。推行空调、冰箱等产品强制性产品能效标识管理，扩大节能产品认证，促进高效节能产品的研发和推广，加快淘汰落后产品。在公用设施、宾馆商厦、居民住宅中推广采用高效节电照明产品。严格执行公共建筑夏季空调室内温度最低标准，在全社会倡导夏季用电高峰期间室内空调温度提高1-2度。在农村大力发展户用沼气和大中型畜禽养殖场沼气工程，推广省柴节煤灶。

６．开发利用可再生能源。推进大型水电、风电基地建设；在西部电网未覆盖地区发展小水电和太阳能发电，在东部沿海地区和有居民的海岛大力推进海洋可再生能源开发利用；在农村地区推广风能、太阳能利用。组织生物质能资源调查及生物质能技术示范和推广；研究制定可再生能源配额、价格管理等配套规章和实施措施。大力推进能源林基地建设和开发利用。

７．强化电力需求侧管理。落实电力需求侧管理及迎峰度夏工作的部署，加强以节电和提高用电效率为核心的需求侧管理，完善配套法规，制定有效的激励政策，推广典型经验，指导各地加大推行力度。

８．加快节能技术服务体系建设。推行合同能源管理和节能投资担保机制，为企业实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行、管理一条龙服务。

（二）深入开展节约用水。

１．推动节水型社会建设。认真研究提出关于开展节水型社会建设的指导性文件，适时召开全国节水型社会建设工作会议。继续开展全国节水型社会建设试点工作，重点抓好南水北调东中线受水区和宁夏节水型社会建设示范区建设。研究提出水资源宏观分配指标和微观取水定额指标，推进国家水权制度建设。

２．推进城市节水工作。积极开展节水产品研发，加大节水设备和器具的推广力度，指导各地加快供水管网改造，降低管网漏失率。推动公共建筑、生活小区、住宅节水和中水回用设施建设。推进污水处理及再生利用，加快城市供水和污水处理市场的改革。

３．推进农业节水。继续推进农业节水灌溉，推广农业节水灌溉设备应用，大力推进大中型灌区节水改造，积极开展农业末级渠系节水改造试点。在丘陵、山区和干旱地区积极开展雨水积蓄利用，支持农村水窖建设，推广旱作农业技术，发展旱作节水农业，扩大节水作物品种和种植面积。开展农村、集镇生态卫生旱厕试点。

４．推进节水技术改造和海水利用。推进高耗水行业节水技术改造、矿井水资源化利用。推进沿海缺水城市海水淡化和海水直接利用。

５．加强地下水资源管理。严格控制超采、滥采地下水。防治水污染，缓解水质性缺水。

（三）积极推进原材料节约。

１．加强重点行业原材料消耗管理。严格设计规范、生产规程、施工工艺等技术标准和材料消耗核算制度，推行产品生态设计和使用再生材料，减少损失浪费，提高原材料利用率。

２．延长材料使用寿命和节约木材。鼓励生产高强度和耐腐蚀金属材料，提高材料强度和使用寿命。加强木材节约代用，抓紧研究提出《关于加快推进木材节约和代用工作的意见》。

３．研究实施节约包装材料的政策措施。重点研究禁止过度包装的政策措施，２００５年针对社会反映强烈的月饼等过度包装和搭售问题，从市场价格入手出台规范性意见。落实发展散装水泥的政策措施，从使用环节入手，进一步加大散装水泥推广力度。

（四）强化节约和集约利用土地。

１．实行严格的土地保护制度。修订和完善建设用地定额指标，完善土地使用市场准入制度。推进土地复垦。

２．开展农村集体建设用地整理试点。指导村镇按集约利用土地原则做好规划和建设，促进农村建设用地的节约集约利用。启动“沃土工程”，加强耕地质量建设，提高耕地集约利用水平。

３．研究提出节约集约用地的政策措施。重点研究提出城市建设节约利用和集约利用土地的政策措施，以及交通基础设施建设集约利用土地的意见。

４．进一步限制毁田烧砖。认真实施《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（国办发［２００５］３３号），推动第二批城市禁止使用实心粘土砖。有关部门要适时联合召开“全国推进墙体材料革新和推广节能建筑工作电视电话会议”。

（五）加强资源综合利用。

１．推进废物综合利用。要以煤矿瓦斯利用为重点，推进共伴生矿产资源的综合开发利用。以粉煤灰、煤矸石、尾矿和冶金、化工废渣及有机废水综合利用为重点，推进工业废物综合利用。

２．做好再生资源回收利用工作。以再生金属、废旧轮胎、废旧家电及电子产品回收利用为重点，推进再生资源回收利用。推进生活垃圾和污泥资源化利用。

３．开展秸秆综合利用，推行农资节约。推广机械化秸秆还田技术以及秸杆气化、固化成型、发电、养畜技术。研究提出农户秸秆综合利用补偿政策，开展秸杆和粪便还田的农田保育示范工程。推广节肥、节药技术，提高化肥、农药利用率。鼓励并推广农膜回收利用。

二、加快节约资源的体制机制和法制建设

（一）加强规划指导和推进产业结构调整。把加快建设节约型社会作为编制国民经济和社会发展“十一五”规划及各类专项规划、区域规划和城市发展规划的重要指导原则。编制《节水型社会建设“十一五”规划》、《海水利用专项规划》、《全国节水灌溉规划》、《全国旱作节水农业发展规划》、《资源综合利用规划》、《可再生能源中长期发展规划》、《农村沼气工程建设规划》、《保护性耕作示范工程建设规划》。加快出台《产业结构调整暂行规定》和《产业结构调整指导目录》，明确鼓励类、限制类和淘汰类产业项目，促进有利于资源节约的产业项目发展，淘汰技术水平低、消耗大、污染严重的产业。

（二）健全节约资源的法律法规。抓紧制定和修订促进资源有效利用的法律法规。配合全国人大财经委研究提出《中华人民共和国节约能源法》修订建议，重点研究建立严格的节能管理制度、明确激励政策、规范执法主体、加大惩戒力度等。配合全国人大环资委研究提出《中华人民共和国循环经济促进法》。修订《取水许可制度实施办法》，起草《节约用水管理条例》。抓紧出台废旧家电回收处理管理条例，完善回收体系，建立生产者责任制。加强石油节约、建筑节能、墙体材料革新、包装物和废旧轮胎回收等资源节约与综合利用法律法规建设，做好相关立法工作。

（三）完善资源节约标准。编制《２００５━２００７年资源节约与综合利用标准发展计划》。制定风机、水泵、变压器、电动机等工业用能产品和家用电器、办公设备强制性能效标准，完善主要耗能行业节能设计规范。研究制定《轻型商用车燃料消耗量限值标准》。制定《绿色建筑技术导则》、《绿色建筑评价标准》、《建筑节能工程施工验收规范》。修订节水型城市考核标准和雨水利用标准，完善重点用水行业取水定额标准。加大农业节水灌溉设备国家标准的制修订和实施力度。制定和实施新的土地使用标准，建立土地集约利用评价和考核标准，完善村镇规划标准。研究提出重要矿产资源开发和综合利用行业标准，制定《矿山企业尾矿利用技术规范》。

（四）理顺资源性产品价格。加快资源性产品价格的市场化改革进程，逐步建立能够体现资源稀缺程度的价格形成机制。落实全国水价改革与节水工作电视电话会议精神，推进阶梯式水价制度和超计划、超定额用水加价收费方式。逐步推进农业水价改革试点，依法全面整顿农业供水末级渠系的水价秩序，取消水费计收中的搭车收费，制止截留挪用。加大实施峰谷分时、丰枯和季节性电价力度，扩大执行范围。对高耗能行业中国家淘汰类和限制类项目，继续实行差别电价。研究制定建立煤热价格联动机制的指导意见。改革天然气价格形成机制，理顺天然气与其他产品的比价关系。运用价格机制调控土地，提高土地使用效率。

（五）完善有利于节约资源的财税政策。研究制定鼓励生产、使用节能节水产品的税收政策，以及鼓励发展节能省地型建筑的经济政策。研究制定鼓励低油耗、小排量车辆的财税政策。调整高耗能产品进出口政策。积极研究财税体制改革，适时开征燃油税，完善消费税税制。加大公共财政对政府节约资源管理和政府机构节能改造的支持力度。逐步扩大节能、节水产品实施政府采购的范围。完善资源综合利用和废旧物资回收利用的税收优惠政策。在理顺现有收费和资金来源渠道的基础上，研究建立和完善资源开发与生态补偿机制。

（六）推进节约资源科学技术进步。国家科技计划继续加大对节约资源和循环经济关键技术的攻关力度，组织开发和示范有重大推广意义的共伴生矿产资源综合利用技术、节约和替代技术、能量梯级利用技术、废物综合利用技术、循环经济发展中延长产业链和相关产业链接技术、雨洪收集和苦咸水综合利用技术、高效节水灌溉技术和旱作节水农业技术、可回收利用材料和回收拆解技术、流程工业能源综合利用技术、重大机电产品节能降耗技术、绿色再制造技术以及可再生能源开发利用技术等，努力取得关键技术的重大突破。在中央预算内投资（含国债项目资金）中继续支持一批资源节约和循环经济重大项目，包括重大技术示范项目、重大资源节约技术开发和产业化项目等。贯彻实施《中国节水技术政策大纲》，修订《中国节能技术政策大纲》，编制重点行业发展循环经济先进适用技术目录。加大新技术、新产品、新材料推广应用力度。

（七）建立资源节约监督管理制度。建立高耗能、高耗水落后工艺、技术和设备强制淘汰制度。完善重点耗能产品和新建建筑市场准入制度，对达不到最低能效标准的产品，禁止生产、进口和销售；对公共建筑和民用建筑达不到建筑节能设计规范要求的，不准施工、验收备案、销售和使用；对矿山尾矿中资源品位严重超标的，要采取强制回收措施。在２００４年有关部门联合开展资源节约专项检查的基础上，组织各地节能监察（监测）中心对年耗能万吨标准煤以上重点企业开展节能监督检查。对北方采暖地区、夏热冬冷和夏热冬暖地区建筑节能标准执行情况分别组织一次规模较大的专项检查。针对２００５年３月１日起施行的强制性能效标识管理和７月１日起施行的《乘用车燃料消耗量限值》国家标准，组织全国性的国家监督抽查活动。继续开展禁止使用实心粘土砖专项检查。对检查中发现的各种浪费资源的做法和行为，要严肃查处。研究建立循环经济评价指标体系及相关统计制度。加强和完善能源、水资源以及节能、节水统计工作。

三、加强对资源节约工作的领导和协调

（一）切实加强组织领导。发展改革委、教育部、科技部、财政部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、水利部、农业部、商务部、国资委、税务总局、质检总局、环保总局、统计局、林业局、法制办、国管局、电监会、海洋局等有关部门要根据确定的建设节约型社会近期重点工作，按照职责分工，尽快制定具体政策措施，积极做好资源节约工作。为了加强各有关部门间的协调配合，由发展改革委负责做好组织协调，牵头建立由有关部门参加的部门协调机制，加强指导、协调和监督检查。组织实施资源节约的主要工作在地方，地方各级人民政府特别是省级人民政府要对本地区资源节约工作负责，切实加强对这项工作的组织领导，并建立相应协调机制，明确相关部门的责任和分工，大力推进资源节约工作。各地区、各部门在推进建设节约型社会工作中，要注重发挥人民团体和行业协会的作用。

（二）政府机构要带头节约。各级政府部门要从自身做起，带头厉行节约，在推动建设节约型社会中发挥表率作用。要制定《推动政府机构节能的实施意见》，建立政府机构能耗统计体系，明确能耗、水耗定额，重点抓好政府建筑物和采暖、空调、照明系统节能改造以及公务车节能。落实《节能产品政府采购实施意见》，推行政府机构节能采购，优先采购节能（节水）产品和节约办公用品，降低费用支出。各级政府在认真做好机关节约工作的同时，更要抓好全社会的节约工作。为此，要抓紧建立科学的政府绩效评估体系，进一步健全干部考核机制，将资源节约责任和实际效果纳入各级政府目标责任制和干部考核体系中。

（三）组织开展创建节约型社会活动。要研究制定《创建节约型社会实施方案》，在“十一五”期间创建一批节约型城市、节约型政府机构、节约型企业、节约型社区，发挥示范作用，并探索出一条符合我国国情的资源节约的路子。要及时总结和推广节约型社会建设中的经验和典型。在冶金、有色、煤炭、电力、化工、建材、造纸、酿造等重点行业，在矿产资源综合利用、生物质能综合利用、废旧家电、废旧轮胎、废纸回收利用、绿色再制造等重点领域和产业园区及城市组织开展循环经济试点。通过试点探索发展循环经济的有效模式，确定发展循环经济的重大技术领域和重大项目领域，完善再生资源回收利用体系，提出按循环经济发展理念规划、建设、改造产业园区和建设节约型城市的思路。

（四）努力营造建设节约型社会的良好氛围。建设节约型社会涉及各行各业和千家万户，需要动员全社会的力量积极参与。２００５年要围绕“大力发展循环经济，加快建设节约型社会”这一主题，继续开展“资源节约行”活动。要组织新闻媒体采访，集中宣传节约资源的先进典型，揭露和曝光浪费资源、严重污染环境的行为和现象。要在工矿企业职工中开展“我为节约做贡献”活动，在中小学校开展“珍惜资源、从我做起”活动，在宾馆开展“争创绿色饭店”活动，在社区开展“创建绿色社区”活动，在中央国家机关开展“做节约表率”活动，在全国质量月开展“降废减损兴质量”活动。要认真组织好全国节能宣传周、全国城市节水宣传周以及世界水日、土地日、环境日等宣传活动，开展节水型社会建设公益广告和征文活动。同时，要加强建设节约型社会的研讨和交流，２００５年底在北京举办建设节约型社会展览会，择时组织开展节能节水和资源综合利用先进典型推广现场会及技术交流会。

各地区、各部门要从战略和全局的高度，充分认识建设节约型社会的重要意义，按照国务院的统一部署和建设节约型社会的各项工作安排，结合本地区、本部门实际，抓紧制订具体实施方案，精心组织，认真抓好落实，切实抓出成效。

　　论文概要：房屋承租人的利益规范在三次行政立法过程中不断调整，直至《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施后，房屋承租人的地位和权益保障遭遇前所未有的尴尬。房屋承租人一方面承担着搬迁的义务，另一方面却无法享受行政法规的权益保障。如何维护房屋承租人的合法权益，成为立法、司法、实务界面临的共同课题。笔者从一个案例说起，希冀抛砖引玉，着力化解由房屋承租人权利保障缺位引起的社会矛盾，期许对未来的立法提供一些参考性的意见。
　　
　　关键词：承租人 房屋征收 补偿 权益 保障
　　
　　正文：
　　从一个案例说起
　　北京某纸业公司租赁厂房二十间，用于生产经营，租期五年。租期届满之前，政府决定征收该厂房。政府发布征收公告之日起，厂房周边的环境急剧恶化，生产经营无法继续下去，且房东多次要求纸业公司搬迁。纸业公司认为政府征收厂房给自己造成了损失，向征收人主张补偿权益，多次被拒绝，并被威胁强制执行。不久，纸业公司获知，房东已经与政府签订了房屋补偿协议，拿到了停产停业和搬迁费等补偿。纸业公司向房东主张损失赔偿，也遭到房东拒绝。纸业公司到多家律师事务所咨询，均被告知根据目前的法律规定其权益难以得到维护。北京市专门办理房屋征收业务的吕国华律师接受纸业公司的委托，代为向征收人和房屋出租人出具律师函，督促其限期解决承租人的补偿问题，无果；旋即将征收人和房屋出租人起诉至法院。吕国华律师就房屋承租人的权益主张及依据向法院先后出具三次法律意见，最终在法院的居中调解下，纸业公司拿到了全部搬迁费和停产停业补偿数额的百分之八十。当吕国华律师将存有700多万补偿费的银行卡交给纸业公司总经理时，她喜极而泣。
　　房屋承租人权益保障的立法变迁
　　1991年，国务院令第78号《城市房屋拆迁管理条例》第三条第二款规定：“本条例所称被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）和被拆除房屋及其附属物的使用人。”该条赋予房屋承租人明确的法律地位——房屋承租人属于被拆迁人的范畴。据此，房屋承租人几乎享有了房屋所有权人可以享有的一切权益。国务院令第78号《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条、第二十七条、第二十八条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条和第三十四条从各个方面对保障房屋承租人的合法权益进行了规定。房屋承租人不仅享有获得补偿的权益，而且享有被安置的权益，不仅可取得搬迁费和安置补助费，而且可获得停产停业补偿。历史的车轮向前推进了十年，2001年，国务院令第305号《城市房屋拆迁管理条例》第四条第三款规定：“本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”该条款排除了房屋承租人成为被拆迁人的可能，其法律地位开始下降。但是，该法规对房屋承租人的保护仍称得上比较全面。国务院令第305号《城市房屋拆迁管理条例》第十三条第二款、第十六条、第二十七条第二款、第三十一条和第三十三条对房屋承租人各种权益进行了规定。据此，房屋承租人可以和拆迁人签订房屋拆迁补偿安置协议，可以向房屋拆迁管理部门申请行政裁决，可以继续租赁产权调换的房屋，可以取得搬迁补助费和临时安置补助费，可以取得停产停业补偿等。历史的车轮又向前推进了十年，2011年，国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条明确规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。” 据此，房屋承租人不再属于补偿的对象，不再是此次行政立法保护的对象。根据国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋承租人无法保护自己的合法权益。
　　房屋承租人在征收过程中的尴尬现状
　　房屋承租人在征收过程中地位尴尬。房屋承租人的合法权益在征收过程中受到损害，是不争的事实。征收不仅给房屋承租人造成搬迁和临时安置的损失，而且会造成停产停业损失；不仅会造成改善或增设他物的损失，而且可能造成承担违约责任的损失，甚至造成可得利益方面的损失。但是，根据《国有土地上房屋征收与补偿决定》的规定，房屋承租人不是征收行为的相对人，不属于被征收人的范畴。《国有土地上房屋征收与补偿决定》只调整征收人与被征收人的权利、义务关系，既不调整征收人与房屋承租人的权利、义务关系，也不调整被征收人与房屋承租人的权利、义务关系。既然房屋承租人不是征收当事人，其无法根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的任何一个条款主张自己的权益。房屋承租人面临不知该向何方主张权益以及如何主张权益的窘境。房屋承租人向征收人主张权益，征收人往往以房屋承租人不是所有权人且向其支付补偿款没有法律依据为由予以拒绝。房屋承租人向房屋所有权主张权益，房屋所有权人往往以合同没有约定且无法律依据为由予以拒绝。
　　房屋承租人在征收过程中的权益保障之必要性
　　房屋所有权人将房屋出租的同时，已经将房屋的部分收益权能让渡给房屋承租人，房屋承租人受让该部分收益全能之后，其合法权益理应受到法律保护。征收给房屋承租人造成损失的，应予以补偿。征收导致房屋承租人产生搬迁、临时安置的需要，甚至带来停产停业的后果，却不予任何补偿，而对未因征收产生搬迁、临时安置需要的房屋所有权人支付搬迁费和临时安置补助费，明显有悖公平。按照现有的法规，房屋所有权人取得全部补偿之后，房屋承租人一般仍会根据《中华人民共和国合同法》的相关规定追究房屋所有权人的违约责任，与其在另一个诉讼中定纷止争，不如以立法的形式对房屋承租人的合法权益予以保护。依法成立的合同本应受法律保护，即使征收当事人就补偿达成了一致意见，但根据买卖不破除租赁的原则，房屋承租人的利益也应当得到维护。房屋出租人因征收产生损失却无法顺利主张自己的合法权益，往往对征收产生抵制。即使征收当事人达成了补偿协议，一旦房屋出租人拒绝搬迁，仍会引发矛盾。因此，征收需要房屋承租人的配合，为了减少征收可能造成的对抗风险，避免滥用司法执行资源，从现实需要的角度来看，也应当对房屋承租人的合法权益予以维护。
　　房屋承租人在征收过程中的权利之救济
　　我国于1997年签署的联合国《经济、社会与文化权利公约》第十一条第一款规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房,并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利,并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。”联合国经济、社会和文化权利委员会于1991年12月12日通过《第4号意见》，该《第4号意见》第8条在“使用权的法律保障”部分特别强调：“使用权的形式包罗万象,包括租用(公共和私人)住宿设施、合作住房、租赁、房主自住住房、应急住房和非正规住区,包括占有土地和财产。不论使用的形式属何种,所有人都应有一定程序的使用保障,以保证得到法律保护,免遭驱逐、骚扰和其他威胁。缔约国应立即采取措施,与受影响的个人和群体进行真诚的磋商,以便给予目前缺少此类保护的个人与家庭使用权的法律保护。”由此可见，保障征收过程中房屋承租人的合法权益有明确的国际法依据。《中华人民共和国物权法》对房屋承租人的利益保护作出了明确规定。《中华人民共和国物权法》第一百一十七条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。” 《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”显然，房屋承租人作为用益物权人，其因征收导致用益物权消灭的有权获得相应补偿。我国尚处于法治的初级阶段，各地的司法状况不容乐观，司法人员的素质参差不齐，枉法裁判更是层出不穷，对同一法律的理解和适用也时有偏差。因此，笔者建议，在寄希望于通过法律规范“公力救济”的同时，房屋承租人也应当“自力救济”，即房屋承租人签订租赁合同时应当对征收造成的损失补偿或赔偿进行明确约定。如在合同中约定租赁期间，因征收导致承租人无法继续使用租赁房屋的，出租人应当从所得或应得补偿款中对承租人进行补偿。其中，涉及承租人装饰、装修部分归承租人；搬迁补助和临时安置补助归承租人；另外，也可以约定停产停业补偿的分享比例。房屋承租人应当以利害关系人甚至原告的身份积极参与相应的诉讼。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋承租人无权参与征收决定和补偿决定的程序，无权取得相应的征收补偿，但这并不意味着房屋承租人与征收人作出的征收决定或者补偿决定不具有利害关系。事实上，征收人作出的征收决定或者补偿决定为房屋承租人设置了相应的义务，与其具有法律上的利害关系。如果房屋所有权人以被征收人的名义起诉征收决定或者补偿决定的，房屋承租人可以积极申请作为第三人参加诉讼；如果房屋所有权人未以被征收人的名义起诉征收决定或者补偿决定的，房屋承租人也可以尝试以原告的身份直接起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。赔偿诉讼可以适用调解。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条明确规定：“行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。”据此，房屋承租人可以直接要求征收人依法予以赔偿。另外，房屋承租人也可以援引《中华人民共和国合同法》的相关规定主张自己的合法权益，鉴于篇幅所限，在此就不展开论述了。
　　面向未来的立法建议
　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》对房屋承租人的权益未作出任何规定，已引发了大量社会矛盾。为减少新的社会不稳定因素，发挥立法对社会的引导功能，笔者建议对《国有土地上房屋征收与补偿条例》予以修改，增补有关保障房屋承租人合法权益的条款。如在《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：“征收人和被征收人应当尊重和保障房屋承租人的合法权益。征收出租房屋的，出租人与承租人就解除租赁协议达成一致意见的，对出租人予以补偿；未达成一致意见的，向承租人支付搬迁费、临时安置补助费和停产停业补偿。”最高人民法院也可以作出相应的司法解释，尤其是对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条的规定在实践中如何理解和适用，作出司法解释，也能达到事半功倍的效果。最高人民法院就如何理解和适用《城市房屋拆迁管理条例》的具体条款，先后作出多个司法解释，发挥了很好的效果，完全可以把这个优良传统继续发扬光大。另外，国务院和省级政府也可以颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施细则，在实施细则中对房屋承租人的权益保障作出相应的规定。如北京市住房和城乡建设委员会、北京市人力资源和社会保障局、北京市工商行政管理局根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定了《北京市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿暂行办法》，规定：“生产经营者承租房屋的，依照与被征收人的约定分配停产停业损失补偿费；没有约定的，由被征收人参照本办法规定的标准对生产经营者给予适当补偿。”再如《宁波市市区国有土地上房屋征收补偿若干规定》对八类房屋承租人作出了相应的补偿规定。
　　结语：二十多年来，房屋承租人的利益规范在三次行政立法过程中不断调整，直至《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，房屋承租人的地位和权益保障遭遇前所未有的尴尬。房屋承租人一方面承担着搬迁的义务，另一方面却无法享受行政法规的权益保障。如何保障房屋承租人的合法权益，已经成为立法、司法、实务界面临的共同课题。笔者从一个案例说起，希冀抛砖引玉，着力化解由房屋承租人权利保障缺位引起的社会矛盾，期许对未来的立法提供一些参考性的意见。鉴于时间、篇幅和能力所限，纰漏之处在所难免，望各位同仁不吝提出批评和建议，笔者不胜感激。
　　
　　参考文献：
　　《经济、社会与文化权利公约》
　　《中华人民共和国宪法》
　　《中华人民共和国物权法》
　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》
　　
　　作者简介：吕国华，北京专职律师，山东人，毕业于北京大学，法律硕士，长期定向从事集体土地上房屋征收和国有土地上房屋征收等不动产征收法律服务，联系电话：13811168718，QQ：545852153。