2005年度省重点项目分类分级管理与考核办法
福建省人民政府办公厅
福建省人民政府办公厅关于印发2005年度省重点项目分类分级管理与考核办法的通知
闽政办[2005]46号
各市、县(区)人民政府,省人民政府各部门、各直属机构,各大企业,各高等院校,省重点项目建设单位:
省发展改革委、重点办研究制定的《2005年度省重点项目分类分级管理与考核办法》已经省政府同意,现印发给你们,请认真执行。
福建省人民政府办公厅
二○○五年三月二十日
2005年度省重点项目分类分级管理与考核办法
省发展改革委省重点办
(二○○五年三月)
2005年全省安排重点建设项目343个,总投资4424亿元,其中,在建重点项目180个,总投资2115亿元,年度投资计划430亿元;预备重点项目163个,总投资2309亿元,重点项目建设任务十分繁重。为加强重点项目管理,确保完成重点建设任务,根据国家投资体制改革的精神和福建省人民政府《关于实施项目带动战略加强项目分级管理工作的若干意见》(闽政文〔2003〕358号),研究制定了2005年度省重点项目分类分级管理与考核办法。
一、分类管理。对2005年度省重点项目实行分类管理,分为考核类和跟踪服务类。
(一)考核类项目:国有控股或相对控股的项目以及民营、外资类项目中的特许经营项目和基础设施项目。各级政府及其管理部门要对这些项目的投资、进度、质量、安全进行全面监管,做好组织、协调、检查、督促、推进等工作,确保项目按期保质完成目标任务。年底由省重点办牵头负责对项目业主的目标任务完成情况以及参建单位的业绩信誉情况进行考核评价,表彰通报。
(二)跟踪服务类项目:除考核类外的其他省重点建设项目,不进行评比和考核。各级政府及有关部门对这类项目要依法管理,加强质量、安全检查;增强服务意识,提高服务水平;跟踪项目建设进展情况,对项目投资完成情况进行统计、分析。
二、分级管理。为进一步落实省和设区市对省重点项目建设的职责,充分发挥各级各行业主管部门的积极性和主动性,对省重点项目实行分级管理,分为省级为主管理的省重点项目(以下简称省级项目)和设区市为主管理的省重点项目(以下简称市级项目)。省属及跨地区的重大项目由省级主管部门为主负责监管和服务,其它项目由各市、县(区)人民政府为主负责监管和服务。
(一)省重点办主要职责:
1.组织制订下达省重点项目年度目标任务。
2.负责组织检查、督促、指导、协调等工作,协调解决跨设区市、跨部门的省重点项目实施过程中遇到的困难和问题,指导、督促各设区市推进省重点建设项目进度;牵头组织对省重点建设进展以及质量、安全等情况进行检查、督查。
3.每月对全省重点建设项目的完成投资、资金到位、形象进度等情况进行统计,分析全省重点建设运行情况,并向省政府报送分析材料。
4.安排布置省重点项目参建单位(设计、施工、监理单位)的业绩信誉考核评价工作,会同省行业主管部门对省级项目的参建单位业绩信誉情况进行考核评价,收集、汇总市级项目的评价情况,公布全省重点项目参建单位业绩信誉考核评价结果。
5.对考核类项目完成年度目标情况进行考核评比、表彰。
(二)省直单位主要职责:
1.对本行业的省级项目的投资、进度、质量、安全等进行监管,协调解决存在的有关问题,分行业对市级项目进行指导、督促。
2.及时向省重点办报告省级项目的建设情况和存在的问题。
3.按职责分工,组织或配合省重点办对省级项目进行监督、检查。
4.配合省重点办对省级项目目标任务完成情况进行考核以及参建单位业绩考核。
(三)设区市主要职责
1.对本市辖区范围内重点项目的投资、进度、质量、安全等进行全面监管。按照属地管理的原则,设区市人民政府要切实做好本市辖区范围内重点项目的各项服务、协调工作,本级职能内无法协调解决的问题应及时向省重点办报告。
2.设区市重点办作为政府管理重点项目的工作机构,负责跟踪了解、监督检查本市辖区范围内重点项目的建设情况,每月对本市辖区范围内重点项目的投资完成、资金到位、形象进度进展情况进行统计,分析运行情况,并向省重点办报送分析材料。
3.设区市重点办负责组织对本市辖区范围内重点项目的目标责任完成情况和各参建单位业绩信誉情况进行考核评价,汇总报送省重点办。
4.配合省重点办开展协调、检查工作。
(四)项目业主的主要职责
1.全面落实重点项目年度目标任务。
2.及时向有关部门报送建设情况、存在问题和需要解决的事项。
3.组织参建单位开展立功竞赛和业绩信誉登记考评。向省、市重点办报备签订的设计、施工、监理合同基本情况,开展业绩信誉考评并于年底将考评结果报送省、市重点办。竣工的项目应于交工验收时及时组织考评。
4.指定专人每月向有关部门报送信息报表,信息报送办法由省重点办另行制定。
三、考核评比。省重点办负责组织对考核类项目的项目建设单位、各设区市政府及其重点办、省有关行业主管部门完成重点项目目标任务情况进行考核评比,并通报考核结果。考核评比分为较好、一般、较差,具体考核评比办法由省重点办另行制定下发。对项目工作完成较好的单位和个人,给予表彰和物质奖励,具体奖励办法,届时由省发改委会同省财政厅研究制定报省政府批准后实施。
四、加强沟通协调。省重点项目实行分类、分级管理的主要目的是,明确职责,提高办事效率,按期保质保量完成重点建设任务。各级各部门、各项目建设单位要在分工负责的基础上,加强沟通、密切配合、互相支持,共同推进省重点项目建设,圆满完成全省重点项目建设目标任务。
附件:省重点项目分类分级管理与考核名单
附件:
省重点项目分类分级管理考核名单
一、考核类:共205个,其中,在建111个,预备94个。
(一)省级为主管理的省重点项目(68个,其中:在建45个,预备24个)
1.省交通厅、省高指
在建项目:
(1)福州长乐国际机场高速公路一期
(2)浦城至南平高速公路
(3)龙岩至长汀高速公路
(4)泉州至三明高速公路
(5)京福高速公路福建段二期(邵三高速公路)
(6)福州湾边大桥及接线工程
(7)年万里农村路网工程
预备项目:
(1)福州长乐国际机场高速公路二期工程
(2)京福同三国道主干线福州绕城公路
(3)永(安)武(平)高速公路
(4)福泉高速公路莆田至秀屿支线
2.省地铁总公司
在建项目:
(1)赣龙铁路(福建段)
(2)福州至厦门铁路
(3)温州至福州铁路(福建段)
预备项目:
(1)厦深铁路(福建段)
(2)龙厦铁路
3.省电力有限公司
在建项目:
(1)福建省主干电网工程:500千伏工程、220千伏工程
(2)福建省县城电网建设改造工程
(3)尤溪街面水电站
预备项目:
(1)仙游抽水蓄能电站
4.省LNG筹建办
在建项目:
(1)福建液化天然气(LNG)总体项目
5.省煤炭工业集团公司
在建项目:
(1)龙岩坑口火电厂
(2)晋江热电厂
(3)福建省煤炭工业集团中型煤矿项目
6.国电集团公司
在建项目:
(1)福建南埔电厂一期
预备项目:
(1)福州江阴火电厂一期
7.华夏电力公司
在建项目:
(1)厦门嵩屿电厂二期
8.华电集团福建公司
在建项目:
(1)南平照口水电站
(2)龙岩白沙水库电站
(3)宁德洪口电站
(4)寿宁牛头山水电站
预备项目:
(1)福州可门火电厂一期
9.大唐电力集团公司
在建项目:
(1)漳浦六鳌风力发电场
预备项目:
(1)宁德火电厂一期
10.华能电力福州分公司
预备项目:
(1)华能福州电厂三期工程
11.龙源电力集团公司
在建项目:
(1)平潭长江澳风电场二期
12.省核电办
预备项目:
(1)福建惠安核电站一期
13.省石化重点办
预备项目:
(1)福建炼化一体化项目
14.省石化集团公司
在建项目:
(1)福建三明正茂三聚氰胺项目
预备项目:
(1)福建石化集团45万吨/年聚氯乙烯项目
(2)三明化工熔融尿素项目
15.省冶金集团总公司
预备项目:
(1)三钢中厚板生产线改建项目
(2)南平铝业铝型材改扩建项目
(3)宁化行洛坑钨矿开采项目
16.省建材(控股)公司
预备项目:
(1)福建水泥公司新型干法水泥生产线(8#窑)
(2)永定兴鑫新型干法水泥生产线二期(9#窑)
17.省汽车工业(集团)公司
在建项目:
(1)省汽与戴克合资生产轻型商用客车项目
18.省船舶工业(集团)公司
在建项目:
(1)厦船重工异地改造二期工程
(2)福宁船舶重工改扩建项目
19.省轻纺(控股)公司
预备项目:
(1)福建省青纸林纸一体化项目
(2)福建南纸林纸一体化项目
(3)福建(永安)纺织化纤有机改扩建PVA项目
20.省粮食局
在建项目:
(1)省级粮食储备库:漳州浦口省级粮食储备库、泉州安溪省级粮食储备库
21.省林业厅
在建项目:
(1)沿海防护林体系建设
(2)福州人造板三期项目
22.省海洋与渔业局
在建项目:
(1)福建省国家级中心渔港项目:晋江深沪中心渔港、东山大澳中心渔港、连江黄岐中心渔港
23.省气象局
预备项目:
(1)福建沿海及台湾海峡气象防灾减灾服务体系
24.省信息产业厅
在建项目:
(1)福建省无线电监测系统
25.省教育厅
在建项目:
(1)福州地区大学新校区
26.省文化厅
在建项目:
(1)福建大剧院
(2)福建昙石山遗址保护和博物馆项目
27.省卫生厅
在建项目:
(1)省突发公共卫生事业医疗救治体系建设
(2)医大附属协和医院外科病房综合楼
(3)福建医大附属第一医院外科综合楼
(4)福建医学高等专科学校
28.省体育局
在建项目:
(1)福建运动职业技术学院
29.省广电集团
在建项目:
(1)省广播电视中心
(2)数字电视整体平移工程
30.省农科院
在建项目:
(1)省农科院农业高新技术实验大楼
(二)设区市为主管理的省重点项目(137个,其中,在建66个,预备70个)。
1.福州
在建项目:
(1)福州湾边互通式立交工程
(2)福州浦上大桥
(3)福州南江滨路
(4)罗源湾港区狮岐码头
(5)福州软件园三期(含福大软件学院)
(6)闽江学院三期
(7)福州船政文化旅游开发项目
(8)福州粮食批发市场
(9)福州江阴港区2#、3#泊位码头(外资)
(10)福州松下港区康宏码头(民营)
(11)永泰界竹口水电站(民营)
(12)福清东壁岛围垦(民营)
(13)长乐市城区污水处理厂(民营)
预备项目:
(1)平潭海峡大桥
(2)福州港可门作业区4#、5#码头
(3)罗源湾碧里作业区4#、5#码头
(4)福州洋里污水处理厂二期
(5)福州连坂污水处理工程
(6)福州市红庙岭垃圾焚烧发电厂
(7)长乐滨海工业集中区污水处理工程
(8)闽江下游福州市南港北岸防洪工程
(9)福州南台岛内河整治工程
(10)福州三环路二期
(11)福州三坊七巷保护和开发建设
(12)福州软件园四期
(13)福州市传染病艾滋病治疗中心
(14)福建建滔5万吨级液体化工码头(外资)
(15)福州松下港区元洪二期码头(外资)
(16)福州鑫海码头(民营)
(17)永泰县龙湘水电站(民营)
2.厦门
在建项目:
(1)厦门火炬高技术产业开发区扩建
(2)厦门古龙集团易地搬迁改造项目
(3)厦门钨业钴酸锂粉末产业化项目
(4)厦华液晶显示器项目
(5)厦门汽车工业城(含金龙汽车异地搬迁一期工程)
(6)厦大集美校区(医学院、生命学院、国际学院)
(7)华侨大学厦门校区
(8)厦门理工学院
(9)厦门( 集美 )软件园
(10)厦门国际会议中心
(11)厦门岛外快速路
(12)厦门同安城南市政道路
(13)厦门区港联动一期工程
(14)厦门嵩屿港区一期工程(外资)
(15)厦门湾海沧港区一期工程(1、4、5号泊位)(外资)
(16)厦门港国际旅游码头(外资)
预备项目:
(1)厦门东通道及连接线工程
(2)厦门中药厂易地搬迁工程
(3)厦门中科高科技产业基地二期
(4)厦门粉煤灰超细纤维配抄特种纸产业化项目
(5)厦门软件学院
(6)厦门海湾大道
(7)厦门园博园项目
(8)厦门(翔安)汽车交易市场一期工程
(9)厦门东部固体废弃物处理中心(民营)
3.泉州
在建项目:
(1)泉州市沿海大通道(省道201线泉州段)
(2)福建新福达多功能轻型客车异地扩建
(3)泉州晋江大桥
(4)泉州宝洲污水处理厂二期工程
(5)晋江仙石污水处理厂
(6)晋江垃圾焚烧发电厂
(7)泉州外走马埭围垦工程
(8)中国闽台缘博物馆
(9)泉州师范学院
(10)泉州台湾学者创业园
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市政府关于印发《南通市区闲置土地处置暂行规定》的通知
江苏省南通市人民政府
市政府关于印发《南通市区闲置土地处置暂行规定》的通知
通政发〔2005〕28号
各区人民政府,市各有关部门和单位:
《南通市区闲置土地处置暂行规定》已经2005年3月25日市政府常务会议审议通过,现予印发,请认真贯彻执行。
南通市区闲置土地处置暂行规定
第一章 总 则
第一条 为了依法处置和充分利用闲置土地,优化土地资源配置,加快市区城市建设步伐,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国土资源部《闲置土地处置办法》等有关规定,结合本市实际,制定本规定。
第二条 南通市区(含崇川区、港闸区和南通经济技术开发区)范围内闲置土地的处置,适用本规定。
第三条 市土地行政主管部门(以下简称土地部门)负责本市市区闲置土地的处置工作,组织实施本规定。
市发展改革、经贸、外经贸、财政、规划、建设、房管、城管等部门依照各自的职责,协助实施本规定。
崇川、港闸区人民政府及南通经济技术开发区管委会,配合市土地等部门做好闲置土地处置的相关工作。
第四条 市土地部门应当建立闲置土地检查制度,定期组织相关部门开展土地利用情况检查。
任何单位和个人发现有土地闲置的,可以向市土地部门举报或者反映情况。
第二章 闲置土地的认定
第五条 具有下列情形之一的,认定为闲置土地:
(一)超过国有土地有偿使用合同约定或者建设用地批准书规定的动工开发建设日期,未动工开发建设的(其中属分期建设的,按分期建设范围认定闲置土地面积);
(二)国有土地有偿使用合同未约定或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期,自国有土地有偿使用合同生效或者土地部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的;
(三)已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额(不含土地出让金)占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的;
(四)开发建设的面积或者已投资额达到或者超过第(三)项规定比例,但未经批准中止开发建设连续满2年的;
(五)法律、法规规定的其他情形。
第六条 土地使用者依法实行改制、改革,其开发用地经专门机构评估,政府批准并收取相应土地收益的,动工开发建设期限自批准之日起重新计算。超过重新计算期限仍未动工开发建设的,认定为闲置土地。
第七条 因不可抗力或者行政机关行为造成动工开发建设延期的,经土地使用者申请、市土地部门审核并报市政府批准后,可适当延长动工开发建设期限。超过批准延长期限仍未动工开发建设的,认定为闲置土地。
前款所称不可抗力,是指土地使用者不能预见、不能避免并不能克服的客观情况;所称行政机关行为,是指非土地使用者本身原因导致的行政机关逾期交地、规划调整等。
第三章 闲置土地的处置
第八条 闲置土地使用权不得擅自转让;未经批准擅自转让的,不影响闲置土地的处置。
第九条 闲置土地按下列方式处置:
(一)闲置土地不满1年的,由市土地部门责令按规定使用土地;
(二)闲置土地满1年不满2年的,按规定征收土地闲置费;
(三)闲置土地满2年的,收回土地使用权。
第十条 闲置土地按下列程序处置:
(一)立案。
(二)调查取证,认定事实。
(三)拟定闲置土地处置方案,报市政府批准。
(四)向当事人送达《闲置土地处置告知书》,说明认定事实及依据,并告知当事人有要求听证的权利。当事人要求听证的,应当举行听证。
(五)向当事人送达《闲置土地处置决定书》,并告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利,同时通知发展改革、经贸、外经贸、财政、规划、建设、房管等相关部门。
(六)作出收回土地使用权决定的,终止土地使用权出让合同,撤销建设用地批准书,注销国有土地登记和使用权证书,并向社会公告。
第十一条 土地闲置费按下列标准收取:
(一)以划拨方式取得土地使用权的,按每亩每年4000元征收;
(二)以协议出让方式取得土地使用权的,按土地出让金总额的20%征收,其中,工业用地按土地出让金总额的15%征收;
(三)以招标、拍卖、挂牌出让方式取得土地使用权的,按土地出让金总额的10%征收。
土地闲置费统一收交市财政,实行专户储存、专款专用。
第十二条 对确因土地使用者自身以外的原因造成闲置而被收回使用权的土地,可按下列规定给予补偿:
(一)土地补偿:
1.以划拨方式取得土地使用权的,对土地使用者已支付的用地费用按批准时的政策给予补偿;
2.以协议方式取得土地使用权的,对土地使用者按协议确定的土地出让金总额扣除闲置年限应分摊的金额后给予补偿〔计算公式为:土地出让金总额÷出让年限×(出让年限-闲置年限)〕;
3.以招标、拍卖、挂牌出让方式取得土地使用权的,由政府委托专门机构对土地进行评估,按照评估价与原土地出让金就低的原则,扣除闲置年限应分摊的金额后给予补偿(计算方式同2)。
(二)拆迁补偿:
对土地使用者已支付给被拆迁人的建筑物、构筑物和地上附着物补偿费用,由政府委托专门机构按当时的拆迁补偿政策进行评估后,给予适当补偿。
第十三条 收回闲置土地使用权的补偿费用,应当在注销国有土地登记和使用权证书,并向社会公告之日起6个月内给付。土地使用者取得土地时享受相关政策优惠的,其优惠部分在补偿时予以扣除。
第十四条 收回已设定抵押权的闲置土地的,土地部门应当书面通知土地使用者和抵押权人协商解除抵押。
土地使用者与抵押权人协商解除抵押的,收回该抵押土地的补偿费用支付给土地使用者;土地使用者与抵押权人不愿协商或者协商不成的,由土地部门与抵押权人协商解除抵押,收回该抵押土地的补偿费用优先支付给抵押权人。
第十五条 被依法收回的闲置土地,应当纳入政府土地储备或者依法重新确定土地使用者。
第四章 法律责任
第十六条 土地使用者应当按期缴纳土地闲置费,逾期缴纳的,自逾期之日起,按日加收0.1%的滞纳金。
第十七条 被依法收回土地使用权,土地使用者拒不交地的,由土地部门责令交还土地,并依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定处以每平方米10-30元的罚款。
第十八条 妨碍土地管理工作人员依法执行公务,情节严重的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第十九条 行政机关工作人员在闲置土地处置中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第二十条 本规定所称动工开发建设,是指已领取施工许可证并进场连续施工。
第二十一条 本规定自2005年5月1日起施行。
第二十二条 本规定施行前已闲置满1年不满2年的土地,原为生地供地的,经土地使用者申请、市土地部门审核并报市政府批准,可自批准之日起给予6个月的宽限期,宽限期满仍未动
工开发建设的,按规定收取土地闲置费。
本规定施行前已闲置满2年的土地,土地使用者申请继续开发建设的(其中属尚未完成拆迁的项目,申请时应提交限期完成拆迁方案),经市土地部门审核并报市政府批准,可在按规定收取土地闲置费后,自批准之日起给予6个月的宽限期,宽限期满仍未动工开发建设的,依法收回土地使用权。
第二十三条 建设项目主体工程长期停止施工且无力续建,项目用地无法产生效益构成实质性闲置的,经市建设、城管、土地等部门确认后,可参照本规定予以处置。
工业项目投资强度小、产出效益低且短期内无力提升,项目用地利用严重不足构成实质性闲置的,经市经贸、外经贸、土地等部门确认后,可参照本规定进行处置。
第二十四条 规划预留的教育及其他公益性项目用地, 项目实施前,有关责任单位应当做好该地块的环境卫生管理工作;因城市发展需要调整规划或者改变用途的,按照有关规定办理。
第二十五条 各县(市)可参照本规定执行。
关于农村征地补偿款分配纠纷问题的探讨
王明水
【内容摘要】随着工业化和城镇化的加快,农村集体土地被征用呈逐年上升趋势,因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加,由于我国立法滞后和执法无明确标准,农村土地征地款分配纠纷已成为突出的社会问题。法律规定土地补偿费归农村集体经济组织所有,从法律上讲,对来源于农村集体所有的土地等自然资源的收益,依法属于全体集体经济组织成员,如果法律没有特别规定全体集体经济组织成员应共同享有,每个成员的权利是平等的,对集体土地等的收益享有可分割的特定份额,但不少乡村在土地分配款等问题中村民的分配权被限制或剥夺的情况时有发生。本文提出了解决农村土地征地款分配纠纷的途径;认定集体经济组织成员的方法;处理原则;同时对提出了解决农村土地征用补偿款分配纠纷的法律建议。
【关键词】 土地补偿款分配 收益主体 处理原则 法律建议
随着工业化和城镇化的加快,农村集体土地被征用呈逐年上升趋势,因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加,有愈演愈烈的趋势。近年来,不断有权益受到侵害的村民与村委会或村民小组引发分配纠纷,或直接向法院起诉、或上访,甚至闹事,已成为影响农村社会稳定的重要原因之一。为此,正确运用法律手段解决农村征地补偿款分配纠纷,对于公平、公正的保护每一个村民的合法权益,促进社会主义和谐社会建设有着十分重要的意义。本文试图对农村征地补偿款分配纠纷问题作一些肤浅的探讨,以求教于同仁。
一、关于农村征地补偿款分配纠纷是否属于民事诉讼范围问题
农村征地补偿款分配纠纷,是指村民委员会或由村民小组在分配土地征用补偿费用时,在村民中实行不平等分配,不分或少分给一部分村民土地征用补偿费用而引发的纠纷。农村征地补偿款分配纠纷,是否属于民事诉讼范围,尚存在争议。有人认为,土地征用补偿费用的分配,是集体经济组织内部事务的处理,不是平等主体之间的民事行为。土地征用补偿费用的分配纠纷,属国家建设征用土地中出现的纠纷,只能有有关行政部门协调解决。且《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条明确规定:“市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”村民委员会组织法第4条规定:“乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”故当村民与村委会或村民小组因征地补偿费问题发生争议时,市、县、乡(镇)政府应当解决,责无旁贷。所以,土地征用补偿费用分配纠纷不属于人民法院管辖。也有人认为,依照《土地管理法》第十条的规定,农村集体土地所有权的性质属于村农民集体所有,集体经济组织是代表农民集体对其所有的集体土地行使经营、管理、收益权的机构,与其成员之间地位平等。集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为,是依法行使集体土地的经营、管理、收益权的具体体现,是一种民事行为。因此,此类纠纷属民事诉讼受案范围。
关于此类纠纷,人民法院应否作为民事案件受理,最高人民法院的有关解释也前后不一。最高人民法院业务庭自1994年至2004年就村民征地款分配纠纷问题是否受理做了五个复函或答复。一是最高人民法院[1994]民他字第285号《关于王翠兰等六人与庐山区十里黄土岭村六组土地征用费纠纷一案的复函》,其主旨是不予受理;二是最高人民法院法研[2001]51号《关于人民法院对农村集体经济所得分配是否受理问题的答复》,其主旨是受理;三是最高人民法院法研[2001]116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》,其主旨是受理;四是最高人民法院[2002]民立他字第4号《关于徐志君等十一人诉龙家市龙渊镇第八村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的复函》,其主旨是不予受理;五是最高人民法院[2004]民立他字第33号《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》,其主旨是不予受理。由于最高人民法院业务庭的复函或答复内容冲突,使得下级法院对这类案件是否受理掌握不一,各取所需。
笔者认为,人民法院是国家的审判机关,司法是社会公平、正义的最后一道屏障。在市场经济条件下,人民法院对因农村征地补偿费分配引起的纠纷不作为民事案件受理缺乏依据。《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”这里出现了集体经济组织与村民委员会两个并列的概念,这两者不是同一个组织,也不是相互交叉的组织。至今法律上对何为农村集体经济组织还没有明确的界定。根据字面的理解,集体经济组织应是村民集体管理集体经济而设立的组织,如农村经济合作社等,它与村民委员会有很大区别。村民委员会是村民自治组织,由《中华人民共和国村民委员会组织法》调整。村内集体收入应当由村集体经济组织进行分配,但在实践中,很多地方没有成立村集体经济组织,其收入分配由村民委员会或村民小组代为行使权利。因而,当土地收益分配纠纷发生诉讼时,便发生在村民与村集体经济组织、或村民委员会、或村民小组之间。因村民委员会、村民小组是村民自治组织,村集体经济组织是经济管理的组织,两者均不是一级政府机构,所以,进行的管理、分配等活动不具有行政性。从法律上讲,对来源于农村集体所有的土地等自然资源的收益,依法属于全村村民,如果法律没有特别规定应属于全体村民共有,每个成员的权利是平等的,对集体土地等的收益享有可分割的特定份额。可见,对我国农村公民来说,土地征用补偿费用分配权是一项法定的财产性民事权利,对该民事权利的侵害是一种侵权行为,应当依法由侵害人承担相应的民事责任。再说,集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为,也是依法行使集体土地的经营、管理权的具体体现,本身就是一种民事行为。因此,集体经济组织成员(或村民)与集体经济组织(或村、组)之间因土地征用补偿费分配所引发的争议应属于平等主体之间的民事争议。对此,只要符合民事诉讼法第一百零八条的规定, 人民法院应当作为民事案件予以受理。
二、如何确定农村征地补偿款分配的受益主体
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定:“征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有;需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”实践中,农民的土地被征用后,土地补偿费、安置补助费都是支付给了农村集体经济组织或村(组)。而由于土地资源的有限性,农村集体经济组织或村(组)通常将土地补偿费与安置补助费揉在一块,分配给村民,后再统一调整本村(组)农业承包地。农村集体土地所有权的性质,决定了农村集体土地征地补偿款是对全体集体经济组织成员的补偿,土地共有人应共同享有,土地征地补偿款的分配,就应由全体集体经济组织成员共同参与分配,这与法律规定的土地补偿费归农村集体经济组织所有的性质是相一致的。那么,依何标准来确定集体经济组织的成员资格呢?在实践中,一般有以下几种主张:①户口说,认为只要户口在该村(组),就享有该村征地补偿费用的分配权。②事实主义说,认为只要是长期在本村(组)生活,就应当享有征地补偿费用的分配权。③生活来源说,认为只要是以土地耕作收益作为个人主要生活来源,就享有征地补偿费的分配权。笔者认为,对集体经济组织成员的认定,既要反映征地补偿费的本质,又要有利于对农民合法权益的保护。由于很多农村没有成立村集体经济组织,农民集体所有的土地和财产由村民委员会或村民小组进行管理,这种情况下,集体经济组织的成员也就是本村(组)的村民。笔者主张,认定集体经济组织成员的依据一般应以户籍为原则,但户籍又不是唯一依据,还应结合地权进行考虑。如果某人户口在本村(组),只要他(她)的农民身份没有改变,依附于村(组)集体土地,他(她)必然享有集体土地的地权,他(她)就是集体经济组织或村民团体里的一分子,他(她)就和其他集体成员一起,成为集体土地所有权、使用权和他项权主体的一部分,就应该成为征地补偿费的受益权主体。
三、当前农村征地补偿款分配纠纷的突出表现、处理原则、解决办法
当前,农村征地补偿款分配纠纷的突出表现在于村委会或村民小组擅自决定分配事务,对出嫁女、招婿、丧偶、离异及继子女、大中专在校生、义务兵等处理不当。笔者认为,处理此类案件时既要充分尊重村民的自治权,也不能剥夺公民的财产权,要处理好二者的关系。村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权,土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料,土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质,该权利非法律不得剥夺。因此,村委会、村民小组在决策时必须按照村民委员会组织法第十七条所规定的程序提请村民会议讨论,其无权擅自作主。村民会议作出的决策亦必须符合该法第十九条所规定的民主原则和第二十条规定的合法原则,应明确村民享有同等待遇。具体地说,应该遵守以下原则:
(1)民主议定原则和合法性原则。村民自治必须是真正的大多数村民的集体意志,而不是某个人或某些少数人的意志,且该意志不能违反法律的强制性规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。一些农村部分村民的土地收益权得不到保护,与人们对村民自治的模糊认识有很大的关系,其所依仗的就是村民自治制度所赋予的一些权力,其实这是对村民自治权力的滥用。在一个民主和法治的国家,任何形式的自治都不能同国家的依法行政相违抗,任何形式的自治章程都不能同国家的法律相抵触,任何形式的社区民主决定都不能损害公民的基本权利。因此,那些同国家法律、法规和国家政策相抵触的自治章程、村规民约以及村民民主决定都是自然无效的。村民自治必须在民主和法治的轨道上才能获得健康发展,必须做到既要充分发扬民主又要遵守法律。
(2)平等原则。在进行征地补偿款分配中,要充分保障每个集体经济组织成员或村民享有平等的待遇,正确地处理利益关系。之所以会出现剥夺少数成员或村民征地补偿款分配的收益权,主要受经济利益驱动的影响,农村集体经济组织每次的收益和征地款分配总量是恒定的,为了更多的分配集体收益,惟有通过减少应分款人数来实现多数村民的最大利益化,因此,公正、公平地分配征地款是保障每个成员或村民享有土地收益权的前提。
(3)权利、义务相一致原则。集体成员在享有分配利益的同时要考虑其对集体所尽义务的大小,做到权利与义务相一致,公平合理地分配征地款。
在明确了农村征地补偿款分配的受益主体和农村征地补偿款分配纠纷的处理原则后,对当前农村征地补偿款分配中存在的突出问题应合理的予以解决:
1、关于嫁城女及所生子女的问题。与城镇职工、居民结婚的农村妇女(嫁城姑娘),由于政策规定不能到男方落户的,且居住地也未迁离、享有地权的,应当保证其享有村民同等待遇。其所生子女是农村户口的,属有地权主体,应与其母等额分配。
2、关于入赘婿的问题。对于入赘婿及其所带的子女,只要户口已迁入,且居住在当地,其迁出地已不享有地权的,应保证其享有村民同等待遇。
3、关于离婚或丧偶的妇女的问题。妇女离婚或丧偶后仍在原居住地生活,户籍仍在当地,且原居住地村(组)保留其原有地权的,应与本村村民等额分配土地收益;若不在原居住地生活、其新居住地地权尚未落实的,原居住地所在村(组)应保留其地权,并与村民等额分配收益。
4、关于农村五保户收养子女的问题。对依据《收养法》办理了相关手续,已在当地村组落户的养子女,也应与村民等额分配。
5、关于农业户口入学的大、中专在校学生的问题。农业户口入学的大、中专学生以及毕业后未就业前,因就学已将户口从农村迁出,但从经济来源看,家乡地权仍是他们主要的依赖条件,为确保学生能完成学业,可当有地权看待,应与村民等额分配或适当分配。
6、关于进城打工人员的问题。进城打工人员,户籍仍在当地,仍依附于村集体土地,而不是对地权的放弃,打工是为了挣钱弥补生产和生活所需,不能取消村民待遇,必须与本村村民等额分配。
7、关于超生子女的问题。对于违反了国家计划生育政策生育的子女,如已接受处罚,并已执行到位、户口已登记的,应当给予地权,与村民等额分配
8、关于服现役的义务兵的问题。凡农业户口的服现役的义务兵,不能停止其受益分配;如在部队一旦提干或转志愿兵,有了固定工资,应停止其受益分配。
四、对农村集体土地征用补偿款分配纠纷问题的法律建议
1、尽快制定相关司法解释,解决司法实践中管辖不统一的问题。
针对最高法院研究室、立案庭相佐的观点,最高人民法院截止目前尚无权威性解释,致使因农村征地补偿费分配引起的纠纷难以下判,最高人民法院应尽快出台相关司法解释,统一此类案件的立案条件、受理范围、案由确定,以指导司法实践活动。
2、建立分配方案行政指导体制。村民委员会组织法第4条规定:“乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”因此,对涉及村民利益内容的村民会议决定的分配方案,可要求先交乡、镇政府指导审查。这种指导,只是审查分配方案有无违反宪法、法律、法规和政策的内容,如有违反则通过指导予以改正,如无违反,则按分配方案执行。
3、强化民间调解机制。由于这类纠纷具有矛盾尖锐、影响大、执行难的特点,应充分发挥乡(镇)司法所、人民调解委员会的作用,尽量通过调解解决。纠纷发生后,可由司法员、调解员深入村、组,宣讲宪法、法律、法规和政策的精神,提高农民思想意识,消除错误思想,在此基础上,使村民与村委会达成调解协议或和解协议。
4、建立自治章程、村规民约备案审查制度。村民会议制定自治章程、村规民约,应根据村民委员会组织法第20条规定,及时上报乡镇人民政府备案,并由乡镇人民政府行使合法性审查的职权。
作者:安徽明和律师事务所王明水