我国国有资产监督管理体制的思考

山西财经大学经济法研究生 山西民权律师事务所律师 赵华栋 btbuzhd@163.com


【内容提要】 本文旨在通过对我国国有资产监督管理体制的历史沿革、现状以及存在的问题的阐述和分析的基础上，提出一些可行的对策，以期有利于我国国有资产监督管理体制改革的进一步推进。

【关键词】 国有资产 监督管理体制 职责 政企分开 政资分开 国资委

【正文】

国有企业改革事关我国国民经济发展的全局，是一个复杂的系统工程。而其中最为核心和最为根本的应是国有资产监督管理体制的改革。同时，国有资产监督管理体制的改革也是一个不断深化的过程。

在我们阐述之前首先应对国有资产有一个相对明确的界定。
综观我国关于国有资产的现行立法，国有资产的一般包括下列三种法律形态：1.经营性国有资产，即投入企业生产经营或者按企业要求经营使用的国有资产。在我国的国有资产中，经营性资产所占比例1995年底已达78.9%。我国的国有资产管理体制改革，乃至整个经济体制改革，在一定意义上就是围绕着经营性国有资产展开的。2.非经营性国有资产，又称行政事业性国有资产，是指不投入生产经营，而由国家机关、事业单位和社会团体(统称行政事业单位)用于国家公务和社会公益事业的国有资产，以及尚未启用的国有资产。在我国的国有资产中，非经营性资产虽然所占比例较小，但在整个社会系统中处于关键地位，对政治、经济和社会的发展都有举足轻重的作用。3.资源性国有资产，即国有自然资源。自然资源是不通过人类劳动而在自然界运动中形成的，在一定条件下有经济价值的物质和能量。它作为人类生存的根本和人造财产的源泉，在人类社会的发展中具有无法取代的地位和作用。尤其是在可持续发展的观念、战略和模式日益为世界各国所接受的今天，自然资源更是受到国家的特别重视。我国是一个自然资源总量可观但人均拥有量很少的国家，为有效保护和合理开发、利用自然资源，一直将其作为国有资产。以上三种是通行的观点，但实践中也有观点认为国有资产尚应包括国有无形资产，金融性国有资产，铁道部国有资产，军工企业国有资产等等。但我们这里所讨论的主要指经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产，而其他部分则因其特殊性而有着不同的管理体制。

对历史沿革、现状以及存在的问题的阐述和分析是寻找对策的依据。
一、我国国有资产监督管理体制的历史沿革、现状及存在的问题
我国的国有资产监督管理体制改革可以说一直在探索中进行着，因我们所进行的是一项前无古人的伟大变革，也就不可避免会有挫折，这是一个不断深化和发展的过程。比如在管理机构的设置上：1988年8月国务院成立国家国有资产管理局,以行使对中华人民共和国境内外全部国有资产的管理职能。1993年11月中共中央十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会市场经济体制若干问题的决定》,明确对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。在政企分开之外,首次提出了政资分开的概念。1998年国家国有资产管理局被撤销并入财政部。机械、化工、内贸、煤炭等15个以主管行业的专业经济部门被改组为隶属于国家经贸委的"局",并明确不再直接管理企业。但是形成了“五龙治水”的局面，（即财政部行使收益及产权变更职能；大企业工委或金融工委行使选择经营者的职能；国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定，国有企业的破产、重组、兼并、改制等职能；国家计委行使基本建设投资管理职能；劳动部负责审批企业工资总额，被形象地喻为为“五龙治水”。） 由于出资人权利的分割行使，各个部门从自身部门利益出发对企业行使权利，但却谁都不承担责任，使得国有资产产权主体缺位，国有资产的产权制度异常不清晰，国有资产经营效益低下，且流失严重。2002年11月，中共十六大召开。大会的政治报告针对国有企业改革的新问题，将重点放在“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制”上面，明确提出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”2003年3月，十届全国人大批准新一轮机构改革，决定设立国务院国有资产监督管理委员会。由此也启动了新一轮的改革进程。

那我国现行的国有资产监督管理体制是怎样规定的呢？又存在一些什么问题呢？
十六大报告中关于国有资产管理体制的改革的论述主要有：“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。” 概括起来，现行国有资产监督管理体制的基本特征有：1、统一所有，分别代表。2、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合3、政府的公共管理职能与所有者职能分开，政企分开，两权分离。
在新的国有资产管理体制下，企业国有资产属于国家所有。国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。也即，国家享有国有资产所有权；中央和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益；国有资产监督管理机构作为政府的直属特设机构代表同级政府履行出资人职责，监督管理企业国有资产。
相对于旧的国有资产管理体制，在新的国有资产监督管理体制下，可以充分发挥中央和地方两个积极性，有利于企业清晰产权，形成多元投资主体和规范的法人治理结构。地方人民政府不仅行使管理权，而且代行出资人权利，并将该权利授予直属特设的国有资产监督管理机构，实行管资产和管人、管事相结合。这克服了旧体制下各个部门都行使权利却都不承担责任的弊端，调动了地方人民政府的积极性，同时管资产和管人、管事相结合的体制使责、权、利的分配更加合理。因此，新的国有资产管理体制使国有资产的产权更加清晰，更有利于实现国有资产的保值增值。但是，众所周知，国家作为所有权主体的先天缺陷是无法克服的，不承认地方政府的所有权主体地位是不符合实际的，坚持国家作为国有资产的所有权主体必然会带来一系列问题。同时，新的国有资产管理体制是否能使国有资产产权主体最终清晰化，除了所有权主体的清晰界定外，还有赖于各相关权利主体在所有权实现过程中责权利关系的清晰。这有待实践的进一步检验。
“统一所有，分别代表”的体制与原体制的最大区别就是改“分级管理”为“分别代表”。“统一所有”不变，但中央与地方（包括地方上下级政府之间）在国有资产管理中的关系不再是分级管理关系，而是分别代表关系，原来是国务院总代表，现在是分别代表。分别代表可以解决代理链条过长的问题，无疑较原有体制是一个改进，但是地方政府的独立性依然存在问题，能否在新的体制下真正实现“分级代表”依然是个问题。
作为新一轮改革的一项重要举措就是设立国资委，从机构上保证改革的推进。国务院国有资产监督管理委员会是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构，其使命是代表国家履行出资人职责，对授权监管的企业的国有资产依法进行监督和管理。按照权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则，国资委的主要职责是：根据授权，依照公司法等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；代表国家向部分大型企业派出监事会；通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管；拟订国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度，依法对地方国有资产进行指导和监督；承担国务院交办的其他事项。
国资委的设置，将有利于发展和壮大国有经济，更好地坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，真正使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。但是在其职责设置和监督上仍然存在不少问题。在其几项职责中，有一些毫无疑问是作为出资人所应有的职责，但是让其可以“指导国企改革与重组”则很容易让人对其是否能够真正实现政企分开和政资分开产生合理怀疑。“承办本级政府交办的其他事项”则更加为行政的不当干预提供了借口。在去年国务院国有资产监督管理委员会成立不久就发生了“国有资产监督管理委员会公开招聘国有公司高级经营管理者”事件，国资委越俎代庖，行使了应由国有独资公司董事会和经理行使的职权。尽管这只是个例，但是也从一个侧面说明了机构的设立并不能有效保证从根本上实现政企分开和政资分开。机构的设立只是一个开始，国有资产监督管理体制的改革任重道远，只有从理念上认识到如何真正发挥出资人职责，才可以实现改革的应有之义和本来目的。
在对国资委的监督上也存在着问题，在新的体制下，国资委拥有了更大的职权，这种集所有权力为一体的管理模式，在一定程度上当然可能提高效率，然而令人担心的是：没有制约的权力，如何保证它的公平行使？在这里，最大的问题也许在于：如何保证新的国有资产管理机构能够公平和公正地行使赋予它的权力，如何对其职权进行有效的监督和制约也是必须思考的一个问题。

发现问题的根本目的是寻找可行的对策，并以此有效地指导实践。
二、我国国有资产监督管理体制的完善
1、加快推进企业总法律顾问制度建设
这是国资委成立后所做出的和正在推行的一项受到普遍好评的制度，应该继续推进，有着很大的积极意义。为应对加入世贸组织挑战，加强企业法制建设，促进企业依法决策和依法经营管理，2002年7月，原国家经贸委、中组部、原中央企业工委、原中央金融工委、人事部、司法部、国务院法制办等7部门决定在部分国家重点企业开展总法律顾问制度试点。经过一年多的试点工作，国家重点企业的法制意识普遍得到增强，企业法制工作力量得到充实，有力地推动了企业依法经营管理，促进了国有企业规范改制。近一年多来，我国改革开放和现代化建设取得了新的进展。在今年和今后一个时期，进一步深化国有资产监督管理体制，加快推进国有企业改革发展的任务和目标，根据新形势的发展变化，加快推进企业总法律顾问制度建设，是完善社会主义市场经济体制的时代要求，是加强国有资产监督管理的迫切需要，是深化国有企业改革的重要措施，也是加快国有企业发展、做强做大国有企业的有力保障。
2、进一步明确国资委职责，真正实现政资分开
在国有资产运行系统中，政府具有政、资双重职能。所谓“政”的职能，即作为政权主体而对社会、经济实施管理的职能，就其内容可称社会经济管理职能，就其形式可称行政管理者职能；所谓“资”的职能，即作为国有资产所有权主体支配国有资产的职能，通常称所有者职能。在计划经济中，政、资双重职能合一，即政府各个部门都兼有行政管理者职能和所有者职能。由于政、资双重职能的性质、目标、管理范围和行为规则均不相同，所以，政、资双重职能合一有明显弊端，不利于政企分开，不利于平等竞争，不利于维护国有资产所有者权益，不利于提高行政效率。因此，《中共中央关于实行社会主义市场经济体制若干问题的决定》(1991年)中明确指出，国有资产管理体制必须“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则”进行改革。在《国有企业财产监管条例》等法规中，都肯定了这项原则。政、资双重职能分开，就是要在政、资双重职能之间建立一种科学的分工协作关系，亦即二者相对分开的关系。在我国国有资产监督管理体制改革的推进过程中，这是必须应该坚持的一项原则。应该进一步明确国资委的职责，将一些行政职能予以取消，使其真正扮演出资人的角色。
3、转变观念，有力推进改革进程
长期以来我们的改革推进过程中遇到的一个最大的障碍其实就在于一个观念的问题。因为我们没有从固有的计划经济的思想模式中摆脱出来，依然奉行那种思维，是很不利于改革的推进的。我们所应做的是转变观念、解放思想、与时俱进，真正从思想上认识到权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的重要性，理解政企分开、政资分开的深刻内涵，这是一个根本性的、治本的问题。
4、推进配套法规的出台
国有资产监督管理委员会的有效运作，有赖公司法的完善。一切只有在法律的有效规制下才可以保障其有效运作。制定《国有资产管理法》也是其中的一个应有之义。
5、引入信息披露制度　
国有资产的蛋糕越来越小，这是很多人都知道的事实。现在已经有不少侵吞国有资产的恶性例子。因此，很多人问：这次新的国有资产管理体制的改革，是不是又一次致富的机会？从过去和其他国家的经验来看，国有资产产权无论如何分配，最终总要由某些具体的个人来行使，这个典型的代理问题如何解决，其实是很头痛。因为国有资产的运营和管理，在很大程度上是在市场上运作的，必须依靠于当事人的商业判断，而无论是事先审查还是事后审查，对于商业判断往往无能为力。因此，我们必须设计一个体制，既让商业判断发挥作用，又可以保证这种判断不会被当事人滥用。在中国，目前的市场发展并非完善，市场的纪律作用表现也并不明显。司法独立也还是正在进行中的司法改革的目标。因此，在目前情况下，盼望很快出现一个独立公正的司法机构，在国有资产管理过程中起到保证严格司法监督的作用，恐怕在相当一段时间内还不太现实。但是我们可以考虑借鉴一些证券法上的制度，特别是多涉及国有产权的交易充分实行公开原则，通过信息披露和舆论监督进行补正。也就是说，我们可以将证券法上的强制性披露机制引入国有资产管理，要求各企业（不论是否是上市企业）将涉及国有资产的重大交易的情况向国有资产管理部门进行登记并对公众进行披露，只有保证公众的知情权并发挥“阳光防腐剂”的作用，才能有效地予以监督和控制。当然，公开并非是最终的目的，最终的目地是保证交易的公正性。因此，如果没有事后的监督手段，仅仅要求公开的信息披露，也许我们最终会收到的是一大批一钱不值的虚假材料。在这方面，保证有关机构的有效监督，保证司法机构的最后救济，以及加强舆论监督也是相当重要的。


总而言之，我国国有资产监督管理体制改革的推进是一个长期的、艰巨的历史过程，我们必须不断地分析问题，发现问题，解决问题，进而推进改革，只有这样才可以有利于我国经济的全面发展。


【主要参考资料】
1、《国有企业财产监督管理条例》，国务院令第１５９号，1994-7-24
2、《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，２００３年１０月１４日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过
3、《铁路国有资本监管办法》，１９９９年４月２３日铁道部发布
黑龙江省人民政府


黑龙江省开展全民义务植树运动的实施细则
黑龙江省人民政府



为了切实贯彻落实全国五届人大四次会议《关于开展全民义务植树运动的决议》和《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》特制定如下实施细则：
一、成立省绿化委员会，统一领导全省义务植树运动。办公室设在省政府办公厅。下设综合组；城市组；农村组；部队组。综合组负责协调和综合事宜；城市组负责处理城市和县镇的绿化工作；农村组负责农村社队、和农村各行各业的绿化工作；部队组负责省军区和驻军部队的义务植
树事宜。林业总局和农场总局各成立一个绿化委员会，工作计划纳入农村组。
各地、市、县和较大的机关、团体、学校、工矿企业、事业单位，均成立绿化委员会，并由主要负责同志担任绿化委员会的领导；负责本地区、本部门、本单位的义务植树和整个造林绿化工作。同时建立奖惩制度和经常性的工作制度，定期督促检查。
二、广泛深入地开展全民义务植树运动的宣传教育。各地要通过报纸、电台、电视、文艺等各种形式，大力开展全民义务植树的宣传活动。宣传《关于开展全民义务植树运动的决议》，宣传国务院《关于开展全民义务植树运动的实施办法》，宣传开展义务植树对加速绿化祖国、治理河
山、水土保持、保障农业高产稳产、改善环境、有益于当代，造福于子孙的伟大意义；宣传义务植树是开展“五讲四美”活动，建设社会主义精神文明的重要内容。使每个公民都树立起参加义务植树运动的光荣感和责任感，为绿化黑龙江大地，振兴中华做出应有贡献。要及时宣传先进典型
，交流经验，推动全省义务植树运动的开展。
三、凡是中华人民共和国公民，男十一岁至六十岁，女十一岁至五十五岁，除丧失劳动能力者外，都要承担义务植树任务，每人每年植树三到五棵，包栽包活；或完成相应劳动量的育苗、栽花、种草、整地、抚育管理等其它绿化任务。在老弱病残适龄公民中，提倡通过献计、献策等各
种可能的方式，积极支持义务植树。
凡承担义务植树的公民，各单位都要据实统计并上报当地绿化委员会，作为分配具体任务的依据。义务植树任务由当地绿化委员会下达各单位。在分配任务时要因地因人制宜，灵活安排。可以按单位划分责任地段，承担整地、育苗、栽植和管护任务；也可以按相应劳动量分配承担造林
绿化的某一单项或几个单项任务。任务可以一年一定，也可以一定几年。各项任务都要建立责任制，限期完成。
四、义务植树劳动范围，限于在本市、本县内，营造国有林和集体林。城市要首先做好风景游览区、名胜古迹、公园、市内空闲地和主要街道等公共场所以及郊区的绿化。农村要尽快搞好“四旁”绿化和农田防护林建设。机关、团体、学校、企事业单位要大力植树、种草、栽花，美化
驻地和居民区。交通、铁路、水利、煤矿、农场要搞好公路、铁路、水库、渠道、矿山、场区的绿化。人民解放军要按国务院、中央军委〔1982〕3号文件的要求，搞好植树造林。
各地、市、县都要分别抓好义务植树的重点。省确定哈尔滨市、海伦县、拜泉县为省的重点，各地区要确定两三个市县，各市县要确定两三个城镇和农村人民公社为重点，以便总结经验，以点带面。
五、在义务植树运动中，在国有土地上义务栽植的树木，林权归国家现在经营这些土地的单位所有；没有明确经营管理单位的地块，由市、县人民政府确定的部门、单位所有。在集体土地上义务栽植的树木，林权归集体单位所有。如果另有协议或合同的，按协议或合同办理。对林权所
有单位，由市县人民政府发给证书，保障其合法权益，林权归谁所有，苗木就由谁负责供应。
六、搞好育苗是义务植树的关键。各地要努力办好现有国营苗圃和集体苗圃，并安排必需数量的土地和专业人员，扩建和新建育苗基地。本着“四舍得”（劳力、资金、土地、粪肥）的要求，广泛开展县、社、大队、生产队四级育苗，鼓励社员个人育苗，各行各业都来育苗，要尽快实
现平原农区每个生产队育苗二十至三十亩和山区半山区按需要育足苗木的要求。缺苗的城镇、厂矿、企业单位，凡有条件的都要积极自办苗圃，城镇要根据园林绿化规划和义务植树的需要，安排育苗计划，实现苗木自给。没有条件自办苗圃的，可与农村社队签订苗木供需合同，以便有计划
育苗，解决义务植树的需要。无论国营或集体苗圃，都要培育良种壮苗，确保造林绿化质量。
七、植树造林，要讲科学，注重实效。植树要以成活、成林为标准。各地要认真做好技术培训，普及林业科学知识和栽植技术。要提前搞好规划设计，确定林种、树种，严格按技术规程办事，造林后要及时检查验收。要保证质量，扎扎实实地搞好义务植树，杜绝形式主义，不搞大哄大
嗡。真正做到因地制宜，适地适树，采用良种壮苗，精心栽植，栽一棵活一棵，造一片成一片。
八、全民义务植树运动，也是全民护林运动。对义务栽植的树木和现有的林木，必须加强培育和管护。全省每个公民都要养成自觉地爱护祖国一树一木，一草一花的美德。林木所有单位和承担管护义务的单位，要因地制宜地组织林场、专业队或确定专人负责管护。建立责任制，做到责
任到人，护林到棵。要严肃法制和纪律。各地、各单位都要订立爱林、护林、护草、护花公约或守则。人人遵守、互相监督。任何单位和个人都不准破坏林木，采伐更新，必须按照森林法的规定，经林业或园林部门批准。城市绿地要严加保护，不得侵占破坏。城市中的树木，不论是否权属
单位，都不能随意砍伐；如需更新、间伐、修剪，必须经园林部门批准。违者给予经济处罚或法律制裁。
九、义务植树所需经费，要坚持自力更生勤俭节约的原则。苗木费、管护费，一般由林权所有单位负责解决。有的单位因绿化任务大，资金困难，确实无力承担全部费用的，按单位隶属关系，由各级财政酌情解决。参加义务植树的单位和个人所需交通等费用，由参加单位自理。
十、各级绿化委员会，对义务植树，每年都要进行一次检查评比，成绩优异的单位和个人，要给予表扬和奖励。省政府决定，将义务植树列为全省“绿化奖”活动内容。省绿化委员会每两、三年组织一次全省性的评比。对连续几年成绩优异的单位和个人，授予奖旗、奖状、奖章和发给
奖金。对一个地方来说，完成了义务植树任务，但整个造林绿化工作没有做好，不能给予表扬和奖励。任何单位无故不履行没完成义务植树任务的，绿化委员会要追究其领导责任，通报批评，并罚交绿化费。个人无故不履行或没完成义务植树任务的，由所在单位进行批评教育，责令补栽或
罚绿化费。
十一、各级林业、城建等部门，要抓好义务植树的具体业务工作。基层组织不健全的应当充实和加强，技术力量不足的要调整配备。要及时将义务植树绿化情况，向省绿化委员会报告。
十二、义务植树运动是整个造林绿化的组成部门。各地开展义务植树运动时，必须同整个造林绿化工作结合起来。既要做好义务植树，又要完成造林绿化计划。做到统筹兼顾、全面安排，防止顾此失彼。要把国营造林、社队集体造林、合作造林、社员个人造林和群众义务植树等结合起
来，促进全省造林绿化的发展。
十三、各级领导干部要带头参加义务植树，并领导好义务植树运动。地、市、县绿化委员会，要经常统计各级领导干部参加义务植树的情况，每年一次上报省绿化委员会。做得好的要通报表扬，差的要批评。
十四、各地、市、县绿化委员会，可结合本地实际情况，对本地的义务植树工作，做若干补充规定。




1982年3月11日