黑龙江省哈尔滨市人民政府


哈尔滨市人民政府令
　（第６４号）


　　《哈尔滨市水土保持办法》已经２００１年３月１３日市人民政府第７８次常务会议通过，现予发布，自２００１年４月１日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
市长　王宗璋
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
二００一年三月二十八日
　　　　　　　　　　　　　哈尔滨市水土保持办法

第一章　总则





　　第一条　为预防和治理水土流失，保护和改善生态环境，减轻水、旱、风、沙灾害，促进水土资源可持续利用与经济建设协调发展，根据《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水土保持法实施条例》和《黑龙江省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》等有关法律、法规，结合我市情况，制定本办法。


　　第二条　本办法适用于本市行政区域内水土流失的预防、治理和监督管理。


　　第三条　水土保持工作坚持预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针；坚持谁开发利用谁负责保护，谁造成水土流失谁负责治理的原则。


　　第四条　市水行政主管部门负责全市水土保持的管理工作。
　　区、县（市）水行政主管部门负责本辖区内水土保持的管理工作。
　　计划、规划、建设、土地、环境保护、林业、农业、畜牧、交通、旅游、地矿、物价、财政等有关部门应当按照各自的职责和权限，协同水行政主管部门做好水土保持的管理工作。


　　第五条　任何单位和个人都有保护水土资源、防治水土流失的义务，并有权对破坏水土资源、造成水土流失的单位和个人进行检举。


　　第六条　区、县（市）人民政府应当加强水土保持法律、法规、规章的宣传教育，普及水土保持科学知识，增强公民水土保持意识。
　　鼓励开展水土保持科学技术研究，推广水土保持先进技术。


　　第七条　在防治水土流失工作中成绩显著的单位和个人，由区、县（市）人民政府给予表彰、奖励。

第二章　规划和计划





　　第八条　市、区、县（市）水行政主管部门负责组织有关部门编制本辖区水土保持规划，经同级人民政府批准后，纳入国民经济和社会发展计划。
　　经批准的水土保持规划，应当报上一级水行政主管部门备案。


　　第九条　经批准的水土保持规划，是开发利用、保护水土资源和防治水土流失的基本依据，不得擅自修改和变更。确需修改和变更的，需经原批准机关批准。


　　第十条　区、县（市）水行政土管部门应当在调查、评价水土资源的基础上，根据本辖区水土保持规划，划定水土流失重点预防保护区、重点监督区和重点治理区，经同级人民政府批准后，予以公告，并设立标志。


　　第十一条　市、区、县（市）水行政主管部门，应当根据本辖区水土保持规划，在上一级水行政主管部门指导下，制定年度实施计划，报同级人民政府批准后组织实施。


　　第十二条　市、区、县（市）应当设立水土保持专项资金，其来源是：
　　（一）小型农田水利补助费的１５％；
　　（二）水土流失防治费、水土流失补偿费；
　　（三）按照规定从水利建设基金、防洪保安费、农业发展资金中安排的用于防治水土流失的资金；
　　（四）其他可用于水土保持的资金。
　　水土保持经费中应当安排２０％的资金用于水土保持预防、监督和管护。

第三章　预防





　　第十三条　区、县（市）人民政府应当组织全民植树造林，鼓励种草，有计划地开展封山育林育草，扩大森林覆盖面积，增加和保护植被，防止水土流失。


　　第十四条　禁止在１５度以上坡地开垦种植农作物，具体范围由区、县（市）人民政府划定并公告。
　　已经开垦的，应当有计划地退耕，恢复植被，同时采取挖鱼鳞坑、截流沟等水土保持措施。
　　退耕确有困难的，由区、县（市）人民政府责令土地使用者必须限期修筑梯田或者采取其他水土保持措施。


　　第十五条　开垦１５度以下５度以上荒坡地。必须采取水土保持措施，并经区、县（市）水行政主管部门批准；开垦国有荒坡地，经区、县（市）水行政主管部门批准后，按规定办理土地开垦手续。
　　土地开垦必须与水土保持措施同步实施，水土保持措施由水行政主管部门进行监督和验收。


　　第十六条　在１５度以下５度以上坡地整地造林、抚育幼林和种植经济林，应当因地制宜采取等高栽植、修筑梯田、果树台田、挖鱼鳞坑等水土保持措施，防止水i流失。


　　第十七条　任何单位和个人不准有下列破坏水土保持的行为：
　　（一）违法毁林、毁草原开荒，烧山开荒；
　　（二）在侵蚀沟坡、土质瘠薄和风蚀严重地区开荒；
　　（三）在陡坡地、干旱地区铲草皮；
　　（四）在崩塌滑坡危险区和泥石流易发区挖砂、取土、采石和其他破坏植被的行为。


　　第十八条　在林区采伐林木的，应当按照林业的有关规定执行，采伐方案中必须有采伐区水土保持措施。采伐方案经林业行政主管部门批准后，应当抄送当地水行政主管部门，水行政主管部门和林业行政主管部门共同监督水土保持措施的实施。
　　集体和个人采伐自有林木，应当采取防止水上流失的措施。
　　水土保持林、水源涵养林、防风固沙林等防护林只准进行抚育和更新性质的采伐，无法更新的，不准采伐。


　　第十九条　在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业以及兴建旅游景区，在建设项目环境影响报告书中，必须有水行政主管部门审查同意的水土保持方案。
　　在山区、丘陵区、风沙区依照有关矿产资源法律法规的规定开办乡镇集体矿山企业和个体申请采矿以及采石、挖砂、取土等，必须持有水行政主管部门审查同意的水土保持方案，方可申请办理其他批准手续。
　　建设项目单位和个人必须严格按照审查同意的水土保持方案进行设计、施工。水土保持设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设工程竣工时，必须由水行政主管部门验收水土保持设施，验收不合格的，不得投产使用。


　　第二十条　水土保持方案实行分级审批制度。
　　市级立项的项目和技术改造项目及跨区、县（市）项目的水土保持方案，由市水行政主管部门审批；区、县（市）立项的项目的水土保持方案，由区、县（市）水行政主管部门审批，并报市水行政主管部门备案。
　　水土保持方案经水行政主管部门批准后，项目性质、规模、建设地点等发生变化时，项目单位或者个人应当及时修改水土保持方案，并报原批准机关审批。

第四章　治理





　　第二十一条　区、县（市）人民政府应当根据水土保持规划，组织有关部门和单位，有计划、有重点地对水土流失进行综合治理。


　　第二十二条　在水力侵蚀区，应当以天然沟壑及两侧山坡地形成的面积在５平方公里至３０平方公里的小流域为单元，坚持全面规划，因害设防，层层拦蓄，实行工程、植物和耕作措施相结合，科学配置，建立水土流失综合防治体系。


　　第二十三条　在风力侵蚀区应当采取开发水源、设置防护林网、农作物留残茬、植树种草、改良土壤等措施，建立防风固沙仿护体系，控制风沙危害。


　　第二十四条　治理坡耕地水土流失，应当根据坡度大小、地形条件，因地制宜地进行综合治理。６度以下实行等高耕作、垄向区田等措施，６至１５度采取种植地埂植物带或者修筑梯田、截流沟、蓄水池等措施。


　　第二十五条　国有土地的水土流失，由土地使用单位负责治理；集体所有土地的水土流失，没有实行承包的，由农业集体经济组织负责治理，已经实行承包的，由承包人负责治理。
　　水土流失地区的国有农、林、牧场，应当按照国家水土保持技术规范要求，制定水土流失防治规划，并负责组织实施。


　　第二十六条　治理水土流失，可以采取承包、股份合作等多种形式；治理开发荒山、荒沟、荒丘、荒滩，可以采取拍卖的形式取得使用权。
　　鼓励单位、个人积极参与水土流失治理。


　　第二十七条　水土流失治理任务较大的区域，可以采取协作治理的方式。治理的投入和治理后的收益分配，由协作方共同商定。有条件的地方，可以引进外资开发治理。


　　第二十八条　市级以上投资的水土保持小流域重点项目，应当实行项目审批制度，建立项目责任制和技术档案，进行填图验收并设立标志，按照基本建设程序管理。
　　小流域治理在规定实施年限结束时，必须按照国家技术标准进行竣工验收。
　　验收合格的，小流域所在地的乡（镇）水利或者水土保持机构应当配置监督管理人员，落实维修管理责任制，巩固治理成果。市、区、县（市）水行政主管部门应当定期检查。
　　验收不合格的，应当限期治理达标。


　　第二十九条　单位和个人因从事水土资源开发、生产建设和其他活动，损坏地表植被和水土保持设施，导致原有水土保持功能降低或者丧失的，应当向水行政主管部门交纳水土流失补偿费，并限期治理。


　　第三十条　单位和个人在建设和生产过程中造成水土流失，应当自行负责治理，由水行政主管部门负责验收；因技术、人力等原因无力自行治理的，可以交纳水土流失防治费，由水行政主管部门组织治理。

第五章　监督管理





　　第三十一条　市、区、县（市）水行政主管部门应当建立健全执法监督体系，组织实施水土保持的法律、法规、规章。


　　第三十二条　乡（镇）水利或者水土保持机构负责水土保持日常监督检查工作。


　　第三十三条　水土保持监督检查人员依法执行公务时，应当出示执法证件，被检查单位和个人应当如实报告情况，提供有关资料，配合检查工作。


　　第三十四条　承担水土流失防治任务的单位，每年应当向区、县（市）水行政主管部门通报本单位水土流失防治情况。

第六章　法律责任





　　第三十五条　对违反本办法规定有下列行为之一的，由区、县（市）水行政主管部门责令停止违法行为，限期采取补救措施，并按照下列规定予以处罚：
　　（一）在１５度以上坡地开荒种植农作物的，按照开荒面积处以每平方米１元以上２元以下的罚款；
　　（二）在１５度以下５度以上荒坡地开荒，水土保持措施未经批准或者土地开垦与水土保持措施未同步实施的，按照开荒面积处以每平方米０．５元以上１元以下的罚款；
　　（三）在侵蚀沟坡、土质瘠薄和风蚀严重地区开荒的，按照开荒面积处以每平方米０．５元以上１元以下的罚款；
　　（四）在陡坡地、干旱地区铲草皮，按照破坏面积处以每平方米０．５元以上１元以下的罚款；
　　（五）在崩塌滑坡危险区和泥石流易发区挖砂、取土、采石的，处以５００元以上５０００元以下的罚款；
　　（六）在崩塌滑坡危险区和泥石流易发区破坏植被的，按照破坏面积处以每平方米１元以上２元以下的罚款。


　　第三十六条　在林区采伐林木，不采取水土保持措施，造成严重水土流失，由区、县（市）水行政主管部门报请同级人民政府决定，责令限期改正，采取补救措施，并按照造成的水土流失面积处以每平方米２元以上５元以下的罚款：


　　第三十七条　在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业以及兴建旅游景区，未履行水土保持方案报批制度、未按照批准的水土保持方案进行设计施工或者建设项目水土保持设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用以及水土保持措施未经验收合格投入使用的，处以５０００元以上１００００元以下的罚款，或者责令停业治理。
　　在山区、丘陵区、风沙区依照有关矿产资源法律法规的规定开办乡镇集体矿山企业和个体申请采矿以及采石、挖砂、取土等，未履行水土保持方案报批制度、未按照批准的水土保持方案进行设计施工或者建设项目水土保持设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用以及水土保持设施未经验收合格投入使用的，处以１０００元以上５０００元以下罚款，或者责令停业治理。
　　本条一、二款罚款，由市或者区、县（市）水行政主管部门报请同级人民政府决定。中直或者省属的企业事业单位的停业治理，应当按照其隶属关系报请批准，其余的企业事业单位的停业治理，由市、县（市）人民政府决定。


　　第三十八条　破坏水土保持设施、以暴力和威胁方法阻碍水土保持监督管理人员依法执行公务的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚。


　　第三十九条　水土保持监督管理人员玩忽职守、滥用职权给公共财产、国家和人民利益造成损失的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第四十条　对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。


　　第四十一条　罚款使用的票据和罚款的处理，按照国家和省的有关规定执行。
第七章　附则




　　第四十二条　本办法自２００１年４月１日起施行。

突发公共卫生事件法律问题的思考

北京市华卫律师事务所 邓利强 郑雪倩


日前，国务院颁布了《突发公共卫生应急条例》（以下简称《条例》），这一条例明确了政府在突发公共卫生事件中的责任，系统地规定了应急机构的建立、预警、信息公开与处理等一系列行政措施，对指导我国今后可能出现的突发公共卫生事件提供了工作的指南，《条例》的规定是比较全面的，现我们将在工作中可能遇到的问题谈一下我们的意见。
一． 突发公共卫生事件的范畴
我们认为《条例》囊括的突发公共卫生事件范围应当更加广泛，《条例》第二条规定：本条例所称突发公共卫生事件（以下简称突发事件），是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情，群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。从这一规定我们可以看出《条例》未将地震、水灾、核污染及其他灾害事故的医疗问题包括进去。
大家知道传染病、食物中毒、职业中毒需医疗急救，地震、水灾及其他灾害事故同样需要医疗急救。我国现行的《中华人民共和国防震减灾法》中对医疗急救问题仅用一条一笔代过，其医疗应急措施的规定不具有操作性。卫生部95年颁布的《灾害事故医疗救援工作管理办法》仅是一个部门规章，难以全面系统的规定突发事件救助工作及各部门的协调。事实上，不管是传染病的防治，还是灾害的救助，医疗卫生工作在其中都占有重要的位置，因此《条例》规定的公共卫生事件未将灾害事故涵盖进来是一个缺憾。
更进一步讲，传染病防治、自然灾害等不仅需要医疗救助，还需公安、公交、交通、能源等各部门的系统协调，有些突发事件特别是恐怖事件还有可能危及国家安全，所以我们认为《条例》不仅应涵盖更多的需救助的事件，还应考虑其他突发灾害的可能。因此，国家应将所有突发事件而不仅仅是突发公共卫生事件立法，以备不时之需。
二． 预警制度规定欠缺
1、预警机构
《条例》规定“突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，……”，“突发事件发生后，省、自治区、直辖市 政府成立地方突发事件应急处理指挥部……”，
《条例》第十四条第二款规定：县级以上各级人民政府卫生行政主管部门，应当指定机构负责开展突发事件的日常监测，并确保监测与预警系统的正常运行。
从上述规定，我们可以看出公共卫生事件的应急处理平时没有常设机构，只有在事件发生后才成立指挥部，日常的监测由县级以上政府指定机构负责。问题在于各地方政府指定什么机构来负责日常监控，是某级卫生行政部门、还是某医疗机构或是某疾病控制中心？《条例》没有统一规定。既然没有统一规定会不会出现不同地区规定不同的机构负责日常监测？若出现这种情况各监测机构的协调就会出现
问题。
从另一个角度讲，正常情况下各级医疗机构和疾病控制中心是突发公共卫生事件的最直接观察者，但在特殊情况下普通百姓也可能并可以成为突发公共卫生事件的报告人。尤其是地方政府隐瞒时，受害人、受害人家属和普通百姓可以举报，但向谁举报、受理机构的名称和电话如何让百姓知晓？因此突发公共卫生事件的日常监测机构应全国统一，《条例》这方面的规定不够详尽且有可能出现不同地区由不同部门负责监测的情况，这就更不利于突发公共卫生事件的预警、
协调和处理，因此《条例》在这方面需进一步改进。
2、预警网络
《条例》关于预警体制的建立也需进一步完善，从公共卫生和流行病学的角度，公共卫生突发事件的监测系统应以疾病防疫控制为主线医疗机构为补充的四级网络，社区及各医疗机构是突发公共卫生事件的神经末梢，区县是关键，市级应担负起主要责任，省自治区直辖市及国务院是突发公共卫生事件的处理决策者和指导者。这一网络的建立是公共卫生突发事件得以迅速控制的关键，《条例》只规定了事件发生后指挥部的分级建立和责职，却未对日常监测系统的建立做出
规定。
3、预警反馈
《条例》规定了医疗机构及疾病监测机构的报告义务，但在规定受政府的反馈机制时稍显欠缺。
《条例》第二十二条规定：接到报告的地方人们政府，卫生行政主管部门依照本条例报告的同时，应当立即组织力量对报告事项核实、确证，采取必要的控制措施，并及时报告调查情况。
“并及时报告调查情况”是向上级报告还是向下反馈，《条例》规定不够明确。本次SARS流行之初，广东省从2002年底就出现大面积的感染，广大一线医务工作者向有关部门反应后长期得不到疫情的方向性指导，最终导致疫情蔓延，因此我们认为报告制度不仅应包括向上的报告，还应包括对一线工作人员的信息反馈，而且这种信息反馈不应当是向社会公示的大众信息，应当是有专业指导性的信息反馈。
三、医疗急救制度的规定欠缺
无可否认，在日常生活中，尤其在突发事件中政府的高效运转无疑会起到很好的作用，但也不应否认良好的制度本身就可以高效地运转，无需太多外力的介入。
本《条例》大量规定了政府部门的职责，但对于突发公共卫生事件处理过程中医疗急救问题规定却较少。北京市这次SARS流行过程中出现了首诊医师负责制与定点医院治疗的矛盾，很多非定点、非专业医院依首诊医师负责制收治病人后，由于不具备起码的防护设施急需将病人转出，但什么时间转、怎么转都无先例。在已收治SARS病人的医院中，有的医院建筑设施的布局根本不宜治疗传染病人，结果造成大面积的院内交叉感染。《条例》在制订时仍未考虑首诊医师负责制与专科医院收治这一矛盾，未列明转诊的时限、办法等，十分令人遗憾。
特别需要指出的是，在突发公共卫生事件中若发生了传染病事件及时将病人转诊也是对其他病人权益的保障。本次SARS治疗中非定点医院中SARS病人不能及时转走导致全市很多医疗机构无法正常工作，一些非SARS病人的疾病因此延误了治疗。从这一角度也说明了传染性疾病发生后定点收治的必要性，以保证其他病人的权利《条例》。
其实这一问题在更深层次上是我国医疗体制问题，是医疗区域规划设置不合理造成的。我国医疗体制存在很多问题，其中一个现象就是大医院病人人满为患而社区医院医疗资源处于半闲置状态。正常的医疗资源配置应呈金字塔式，病人求医应首先到社区医疗服务部门，经初步诊疗有进一步检查治疗必要时才由社区医生将病人转更高一级的医疗机构，这样才能充分发挥各级医疗机构的职能，缓解二级以上医院的压力，保证医疗资源的合理配置。
如果我国医疗卫生体制和区域配置合理的话，就不会出现大医院全部都接诊发热病人，而普通病人无处求医这种状态，通过这次SARS事件，我们应当反思我们的医疗体制并加以逐步改善。
四．医疗授权问题
为了防止传染病流行，医疗机构在处理突发公共卫生事件时应被授予更大权限。若证实突发公共卫生事件是传染病，应允许医疗机构在病人死亡后查找家属一定时间无果的情况下强行火化尸体。
本次SARS流行之初，表现了很强的家庭式传播，有些患者死亡时其家属也发病住院治疗了。由于找不到家属，尸体不能火化，增加了尸体存放的时间，不利于传染的控制。
如果今后出现根本找不到家属的情况是不是也坚持要家属签字这种手续呢？若这样的话，交叉传播的后果谁来承担？因此，我们认为如果突发公共卫生事件是传染病事件，应授权医疗机构在特殊情况下履行备案手续后强行火化尸体的权限。同样的道理，死亡病人遗物的处理也应给医院更大的授权。我们非常主张保护人、包括病人的各种权利，但传染性疾病是一个特殊问题，患传染病死亡的患者其遗物仍可能存留细菌或病毒，不予以处理就有可能造成新的疾病传播，我们认为应授权医院在查找家属无果的情况下，登记病人物品后将经济价值不高的物品火化，贵重物品消毒后暂存。
在突发公共卫生的传染病事件中，如果某传染性疾病病因不明，某死亡患者的解剖又具有十分重要的意义的话，应授权医疗机构有强行解剖的权利，当然这应当是在做了大量工作家属仍不同意之后的最后手段。
五．资格准入规定欠缺
突发公共卫生事件发生后，广大医务人员积极救治病人，与此同时医学科研人员则会开展相应的科研活动以协助一线医务人员共同战胜疾病。但是不是所有的科研机构都能开展菌种的取样、血清的取得呢？若一些不具备条件和科研水平的科研人员在工作过程中过失造成菌种感染、丢失怎么办？甚至有可能有人借科研之名取得菌种后恶意传播怎么办？如何从制度上防止这类事件的发生？
我们认为应建立突发公共卫生事件科研资格准入制度，即只有一定资格的科研机构才能对突发事件、特别是突发传染病事件进行菌种取得、血清提取等工作。
这次SARS流行卫生部规定只有国家三级实验才可进行科研活动，但这一规定没有落实到本《条例》中令人遗憾。
六．医务人员权益保障欠缺
突发公共卫生事件发生后，医务人员无疑处在工作的最前沿，这是其职责决定的，是应当的。但是在工作中医务人员的权益如何保障《条例》没有明确规定：如医务人员的安全保障、医疗防护措施的保障、休息的权利等。我们不能在治疗伤痛的同时造成新的伤痛，这种社会成本的付出是值得思考的，也是应当避免的，本《条例》对此未做任何规定，是令人遗憾。
不仅如此，医疗机构的权益也不应忽视，因为医院是相对独立的经济实体，如果政府在突发公共卫生事件发生后征用大量的医疗用房，或临时封闭医院的其他并病房，那么医院的收入会受到很大的影响，对医院如何补偿，何时允许医院恢复正常，《条例》都没有规定。
另外，这次SARS事件中，政府要求对所有SARS病人先治疗后收费，甚至作挂帐处理。在这种情况下，医疗机构的经费周转发生了很大困难，补偿机制又不很到位，社会捐款的分配又缺乏一定之规，因此医疗机构在为社会提供救助之后，自身陷入了困境。《条例》不解决这一问题，今后的突发公共卫生事件又会导致一定的无序状态。
总之《条例》的规定给了各级政府处理突发公共卫生事件一个指南，但《条例》应当解决的问题没有解决也令人遗憾，希望有关部门对此加以重视，若有可能应做更进一步的修定使突发事件的处理更加有序化、法治化。